Proroga covid delle concessioni demaniali e canone per le botteghe storiche (Cons. Stato n. 4725 del 30.05.2025)

Principi di diritto (Massima)
L’art. 103, comma 2, d.l. n. 18/2020, convertito dalla legge n. 27/2020, si applica anche alle concessioni di beni pubblici ad uso commerciale. La proroga legale dei titoli in scadenza tra il 31 gennaio 2020 e la cessazione dello stato di emergenza ha natura imperativa e automatica: opera come effetto diretto di legge, senza necessità di un provvedimento amministrativo attuativo. Essa costituisce sopravvenienza normativa idonea a derogare alla disciplina contrattuale e regolamentare precedente, comprese le deliberazioni che avevano fissato durata e decorrenza del rinnovo. La nuova concessione decorre quindi dal termine finale della proroga e alle concessioni prorogate continuano ad applicarsi le condizioni contrattuali in essere, con particolare riguardo al canone. Il criterio del canone parametrato alla media delle offerte degli ultimi due anni per la stessa categoria merceologica, adottato per le botteghe storiche, integra una scelta politico-discrezionale non sindacabile nel merito.

Il Fatto

La società appellata gestisce dal 1984, in forza di concessione demaniale, un negozio di gioielleria e orologeria di circa 48 mq collocato in un complesso monumentale nel centro di Milano. La convenzione rinnovata nel 2008 fissava la scadenza al 10 giugno 2020. Dopo un contenzioso sul diniego di rinnovo, definito con l’annullamento di quel provvedimento, il Comune ha proposto nel settembre 2022 il rinnovo della concessione per dodici anni, con un canone annuo determinato secondo i criteri fissati da una deliberazione di Giunta del 2019, un conguaglio in unica soluzione e un termine di trenta giorni a pena di decadenza per l’accettazione.

La società ha impugnato la proposta e gli atti presupposti davanti al TAR Lombardia, che ha accolto in parte il ricorso, annullando l’atto nella parte relativa alla decorrenza della concessione e alla superficie dell’immobile. Il Comune ha proposto appello principale e la società appello incidentale.

La Motivazione della Corte

Il Collegio respinge entrambi gli appelli. Sul primo motivo dell’appello principale, relativo all’asserita inammissibilità del ricorso di primo grado per mancata tempestiva impugnazione degli atti presupposti, la Corte conferma il ragionamento del TAR: l’interesse ad agire non è sorto con la pubblicazione della deliberazione del 2019, che dettava criteri generali senza ledere la sfera giuridica della concessionaria, ma solo con la comunicazione del settembre 2022, primo atto concretamente lesivo. La circostanza che in un precedente giudizio la delibera fosse stata impugnata per altri profili non incide sull’ammissibilità delle censure qui proposte.

Il nucleo della decisione riguarda l’art. 103, comma 2, d.l. n. 18/2020. La Corte ne afferma l’applicazione alle concessioni di beni pubblici, richiamando il proprio orientamento (Cons. Stato n. 10450/2023, n. 7895/2024, n. 6237/2022). Il tenore letterale della norma, che menziona espressamente le concessioni e si riferisce a “tutti” gli atti abilitativi “comunque denominati”, e la finalità di congelare i termini in scadenza durante la pandemia sorreggono l’interpretazione estensiva. La proroga non richiede alcuna valutazione discrezionale dell’amministrazione e non è derogabile da questa.

La Corte esclude che il giudicato formatosi sul rinnovo della concessione (Cons. Stato n. 7339/2021) copra la questione della proroga emergenziale: si tratta di profili distinti. La società aveva contestato la successiva comunicazione con cui era stata invitata a stipulare versando il conguaglio a titolo di indennità di occupazione. In applicazione del principio tempus regit actum, l’amministrazione doveva considerare la normativa vigente alla data della proposta, quindi anche la proroga legale.

Ne deriva che la concessione, scaduta contrattualmente nel giugno 2020, ha conservato validità fino al 29 giugno 2022 e che la nuova concessione decorre da quella data. La Corte precisa che, ove il conguaglio risulti elevato, il Comune valuterà secondo ragionevolezza e proporzionalità eventuali modalità di dilazione del pagamento.

Quanto alla superficie, la Corte conferma la giurisdizione del giudice amministrativo: la metratura costituisce la misura del bene pubblico concesso e la sua individuazione è espressione di potere autoritativo. La discrasia tra i 63 mq indicati nel provvedimento e i 48,11 mq della convenzione integra difetto di istruttoria. L’istanza di rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia, formulata solo in sede di replica, è dichiarata inammissibile. L’appello incidentale è respinto: il criterio della media delle offerte non è avulso dalle logiche di mercato e la differenziazione per categorie funzionali è immune da vizi logici.