Rapporti di fatto con la P.A. e azione di indebito arricchimento (Cass. civ. Sez. I n. 7252 del 18.03.2025)

Principi di diritto (Massima)
La volontà di obbligarsi della pubblica amministrazione non può dedursi per implicito da singoli atti, ma deve manifestarsi nelle forme, necessariamente rigide, richieste dalla legge; l’istituto della rinnovazione tacita del contratto non è quindi compatibile con le regole di forma degli atti stipulati dagli enti pubblici. I contratti soggetti a forma scritta ad substantiam, una volta cessati, non possono essere ripristinati per fatti concludenti, salvo che una espressa pattuizione ne preveda il rinnovo tacito per una durata predeterminata in caso di mancata disdetta. Nel periodo di prosecuzione di fatto del rapporto, le pretese patrimoniali del privato verso l’ente non possono fondarsi sul corrispettivo convenzionale, ma vanno fatte valere, ove ne sussistano i presupposti, con l’azione generale di arricchimento senza causa ex art. 2041 cod. civ.

Il Fatto

Un privato aveva stipulato con un Comune una convenzione per la captazione delle acque di un pozzo di sua proprietà, con corrispettivo concordato per ogni ora di utilizzazione. L’ente, con successive delibere, aveva rideterminato unilateralmente in misura minore il corrispettivo e ne aveva retrodatato la decorrenza, assumendosi creditore di una somma nei confronti del proprietario.

Il privato convenne in giudizio il Comune davanti al Tribunale di Salerno, chiedendo la declaratoria di illegittimità e inopponibilità delle delibere e la condanna al pagamento del corrispettivo secondo la convenzione originaria. La domanda fu rigettata in primo grado e l’appello fu respinto dalla Corte d’Appello di Salerno, che qualificò il rapporto di natura privatistica fino al giugno 1992, di mero fatto nel biennio successivo e come nuovo rapporto dalla delibera del 1994, ritenuta non impugnata e quindi acquiescita. Il privato ricorse per cassazione con tre motivi.

La Motivazione della Corte

La Corte esamina congiuntamente i tre motivi, per connessione. Muove dal rilievo che l’originaria convenzione era scaduta per effetto di una delibera della Giunta municipale e che, dopo quella data, il rapporto era proseguito in via di fatto.

Sul punto richiama la propria elaborazione: la volontà di obbligarsi della P.A. non può desumersi per implicito da singoli atti e deve manifestarsi nelle forme rigide richieste dalla legge, anche in caso di rinnovo o proroga della convenzione originaria (Cass. n. 9246 del 2000). La rinnovazione tacita non è compatibile con le regole di forma degli atti pubblici. Ha però precisato che i contratti a forma scritta ad substantiam, una volta cessati, possono rinnovarsi tacitamente per una durata predeterminata se le parti lo hanno espressamente pattuito per il caso di mancata disdetta, anche quando una parte sia una P.A., senza che resti frustrata l’esigenza di controllo sulla spesa pubblica (Cass. ord. n. 26026 del 2023). Nel caso concreto il ricorrente non aveva dedotto che la convenzione contenesse una simile clausola di rinnovo tacito; né la disdetta poteva dirsi omessa, avendo la Giunta disposto la cessazione del rapporto.

La Corte richiama poi le Sezioni Unite n. 7641 del 2020, che avevano affermato la giurisdizione del giudice ordinario per le pretese patrimoniali conseguenti ad un rapporto contrattuale instaurato di fatto, inquadrabile nella negotiorum gestio o nelle conseguenze economiche dell’esecuzione di un provvedimento. Su questa base ritiene errata la motivazione della corte d’appello là dove faceva leva sulla mancata impugnativa della delibera del 1994: tale profilo non ha valenza. La motivazione viene quindi emendata.

Ciò nonostante, per il periodo successivo alla scadenza della convenzione, la controversia verte esclusivamente su pretese patrimoniali conseguenti a un rapporto sviluppatosi in via di fatto. In tale prospettiva il ricorrente avrebbe dovuto esperire l’azione ex art. 2041 cod. civ. per l’indennizzo da indebito arricchimento. L’azione di indebito oggettivo ha carattere restitutorio e presuppone la ripetibilità della prestazione; in mancanza di altra azione opera, ove ne sussistano i presupposti, l’azione generale di arricchimento senza causa (Cass. n. 6747 del 2014). Poiché tale azione non era stata proposta, le censure sull’impossibilità di recedere dal rapporto e sull’uso retroattivo dello strumento deliberativo restano prive di pregio. Il ricorso è rigettato, con integrale compensazione delle spese di lite per le peculiarità della vicenda.