Regolamenti del Parco tra volizioni preliminari e azione: no all’impugnazione immediata (Cons. Stato n. 8396 del 18.10.2024)

Principi di diritto (Massima)
Nella teoria delle fonti secondarie occorre distinguere gli atti regolamentari contenenti sole volizioni preliminari, generali, astratte e programmatorie, dagli atti a contenuto di volizione-azione, destinati a immediata applicazione. Le previsioni che subordinano lo svolgimento di un’attività al rilascio di un’autorizzazione amministrativa, senza introdurre divieti, e quelle che escludono determinate attività solo in quanto contrastanti con gli obiettivi del piano, dettano prescrizioni generali e astratte. Esse non incidono in via diretta e immediata nella sfera giuridica dei destinatari, non determinabili ex ante. La lesione diviene attuale e concreta solo con l’atto applicativo, che va impugnato unitamente alla disposizione regolamentare. Il ricorso proposto in via autonoma avverso tali previsioni è pertanto inammissibile.

Il Fatto

La società ha chiesto nel 2015 il rilascio di un permesso di ricerca mineraria per titanio, granato e minerali associati in un’area compresa nel territorio di due Comuni e ricadente in parte nel perimetro del Parco naturale regionale del Beigua. La Regione ha dichiarato inammissibile l’istanza per contrasto con le norme di piano che vietano l’asportazione di rocce, minerali e fossili. Il ricorso avverso quel provvedimento è stato rigettato in primo grado e la pronuncia confermata in appello.

Nelle more, il piano del Parco è stato aggiornato con misure regolamentari gestionali che incentivano ricerca e monitoraggio scientifici e prevedono un’autorizzazione dell’Ente gestore per le attività potenzialmente interferenti con i processi naturali. L’Ente ha poi approvato un Regolamento che subordina le ricerche al previo rilascio di autorizzazione e dichiara non ammesse quelle attinenti a interventi vietati dal piano o richieste da soggetti privi dello scopo di studio. La società ha impugnato il Regolamento; il TAR Liguria ha accolto l’eccezione regionale di inammissibilità per difetto di lesività attuale delle disposizioni regolamentari.

La Motivazione della Corte

Il Collegio richiama la distinzione consolidata tra regolamenti contenenti volizioni preliminari e regolamenti di volizione-azione. Solo i secondi sono soggetti ad autonoma e immediata impugnazione, perché capaci di produrre in via diretta una concreta lesione dell’interesse del singolo. Quando invece la lesione deriva dall’atto di applicazione concreta, le disposizioni regolamentari si impugnano insieme al provvedimento applicativo, che da solo rende attuale e certa la lesione. Il Collegio cita in proposito Cons. Stato, Sez. IV, n. 450 del 2005.

Applicando tale criterio, la Corte esamina l’art. 3 del Regolamento, che subordina le attività di ricerca e monitoraggio a un’autorizzazione dell’Ente gestore, previa presentazione di un programma dettagliato, con rilascio a titolo nominale e circoscritto nel tempo e nello spazio. La disposizione non contiene alcun divieto: si limita a prevedere una verifica preliminare di conformità dell’attività programmata agli obiettivi del Regolamento. Il Collegio la reputa proporzionata, risultando da un ragionevole bilanciamento tra la preservazione dell’ecosistema e l’utilizzazione lecita delle risorse naturali.

Quanto all’art. 4, che esclude le ricerche legate a interventi vietati dal piano e quelle richieste da soggetti privi dello scopo di studio, la Corte rileva che la norma non inibisce qualsiasi attività, ma solo quelle contrastanti con gli obiettivi programmatici del Parco. Nessuna delle due disposizioni si pone in contrasto con gli artt. 9-33 Cost.: non impediscono lo sviluppo della conoscenza, ma lo canalizzano in un procedimento volto a verificare se l’attività sia effettivamente di ricerca e innovazione, e dunque ammessa, oppure in contrasto con le finalità dell’area protetta.

I destinatari, del resto, non sono determinabili ex ante al momento dell’emanazione dell’atto, secondo la logica propria della normazione generale e astratta. Le previsioni impugnate non si pongono in contrasto con l’art. 30, comma 1, delle Misure Regolamentari Gestionali, che incentivano ricerca e monitoraggio scientifici ma non possono prescindere da una valutazione preliminare in concreto sull’attività da svolgersi. La Corte conclude che la portata lesiva non è immediatamente percepibile e richiede i successivi atti applicativi: solo questi, vietando l’attività richiesta dal privato, radicano l’interesse al ricorso.

Il rigetto dell’appello consegue all’integrale conferma dell’inammissibilità dichiarata dal giudice di prime cure. Le spese sono compensate in ragione della natura delle questioni esaminate.