Responsabilità ambientale solidale e indisponibilità della posizione del responsabile (Cons. Stato n. 5712 del 15.07.2026)

Principi di diritto (Massima)
La convalida di cui all’art. 21-nonies, comma 2, l. n. 241/1990 sana anche il vizio di incompetenza intersoggettiva quando l’ente che ha adottato l’atto non sia del tutto estraneo al settore in cui l’atto medesimo si inserisce; la cosiddetta incompetenza assoluta, riconducibile alla nullità per difetto assoluto di attribuzione ex art. 21-septies l. n. 241/1990, sussiste soltanto quando l’amministrazione eserciti un potere che nessuna norma le attribuisce. La posizione del responsabile dell’inquinamento è indisponibile: né accordi sostitutivi di provvedimento, né transazioni tra privati, né clausole di manleva contenute in atti di compravendita possono liberarlo dall’obbligo di bonifica, discendente dal principio “chi inquina paga”. Quando non sia possibile distinguere gli effetti delle singole condotte causative, l’obbligo di ripristino grava in solido su tutti i responsabili, e l’assunzione volontaria dell’obbligo di bonifica impone di portarla a compimento anche a chi abbia ceduto la proprietà dell’area.

Il Fatto

Il sito industriale dismesso di Avenza, in provincia di Massa Carrara, ha ospitato una cokeria attiva tra il 1947 e il 1989. Nella gestione si sono avvicendate diverse società: l’ultima esercente, incorporata a cascata in un’altra società, è confluita per fusione per incorporazione in Eni Rewind s.p.a.; la proprietà dell’area, già inattiva, è stata poi acquistata da ASI s.r.l. Con due decreti del settembre 2023, l’ufficio comune per le bonifiche ha dapprima convalidato gli atti endoprocedimentali adottati dalla Regione Toscana e poi individuato i responsabili della contaminazione dei suoli e delle acque sotterranee, ascrivendola a entrambe le società.

I provvedimenti sono stati impugnati davanti al TAR Toscana, che ha respinto i ricorsi con due sentenze gemelle. Le società hanno proposto appello, lamentando anzitutto l’incompetenza della Regione e l’illegittimità del meccanismo di convalida, oltre a contestare l’accertamento della diffusione esterna della contaminazione e l’imputazione solidale della responsabilità.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato affronta in via prioritaria la questione di competenza, potenzialmente assorbente. L’art. 5, lett. p), l.r. Toscana n. 25/1998 era stato abrogato dopo la declaratoria di incostituzionalità della Corte costituzionale n. 129 del 2019, con passaggio delle funzioni alla provincia ex art. 244 d.lgs. n. 152/2006. La Regione ha poi disciplinato il transitorio con l’art. 28-quinquies l.r. n. 25/1998, autorizzando la convalida degli atti pregressi. Le appellanti sostengono che si tratti di incompetenza assoluta, come tale non sanabile.

La tesi non regge. La Sezione ribadisce che l’incompetenza relativa ricorre anche quando l’atto promana da un’amministrazione diversa, purché questa non sia del tutto estranea al settore. Il difetto assoluto di attribuzione si configura solo se l’atto concerne una materia completamente avulsa dalla sfera di interessi dell’ente. La Regione non è estranea alla materia ambientale: l’art. 244 le impone la comunicazione del superamento dei livelli di contaminazione, l’art. 250 la annovera tra gli enti incaricati della bonifica d’ufficio e l’art. 251 le affida l’anagrafe dei siti. Il decreto di convalida trova dunque base nell’art. 21-nonies, comma 2, l. n. 241/1990, il che rende irrilevante la questione di legittimità costituzionale della norma regionale, comunque manifestamente infondata.

Quanto all’ufficio comune, la Corte osserva che, a prescindere dalla collocazione fisica, l’art. 28-quater, comma 3, l.r. n. 25/1998 imputa oggettivamente e soggettivamente gli atti alla provincia territorialmente competente: non vi è quindi elusione del riparto statale. É infondata anche la doglianza sul mancato coinvolgimento del Comune, poiché la comunicazione di avvio è stata inviata dopo lo svolgimento delle indagini istruttorie.

Sul piano sostanziale, la Corte conferma l’accertamento della diffusione della contaminazione da ammoniaca nella falda. Il nesso causale è provato per indizi gravi, precisi e concordanti — vicinanza dell’impianto, corrispondenza tra sostanze rinvenute e ciclo produttivo, migrazione del plume secondo il flusso di falda — secondo il parametro del “più probabile che non”. Il mancato rinvenimento a valle di altri contaminanti non è incongruo, data la diversa mobilità delle sostanze.

Infine, la Corte esclude ogni effetto liberatorio degli accordi. La responsabilità di Eni Rewind s.p.a. deriva dalla successione universale all’autrice della contaminazione storica e non è disponibile, né per contratti privati (efficaci solo inter partes ex art. 1372 cod. civ.) né per accordi amministrativi. ASI s.r.l. è responsabile per l’assunzione volontaria dell’obbligo di bonifica. La responsabilità solidale è corretta, perché le condotte hanno inscindibilmente concorso al medesimo risultato.