Responsabilità da illegittimo diniego e colpa scusabile per giudicato a formazione progressiva (C.G.A.R.S. n. 6 del 16.01.2024)

Principi di diritto (Massima)
La responsabilità civile della Pubblica Amministrazione per illegittimo esercizio della funzione pubblicistica ha natura extracontrattuale, ai sensi dell’art. 2043 cod. civ., e non contrattuale o da contatto sociale qualificato, non configurabile un rapporto obbligatorio nell’ambito del procedimento amministrativo. Il danneggiato deve provare, ex art. 2697 cod. civ., tutti gli elementi costitutivi della domanda, oggettivi e soggettivi, non essendo il danno conseguenza automatica dell’annullamento giurisdizionale. Il requisito della colpa non è integrato dal solo illegittimo diniego: occorre un errore non scusabile, in contrasto macroscopico con i canoni di imparzialità e buon andamento. La colpa è esclusa quando la questione è obiettivamente complessa e il differente esito del giudizio in primo grado e in appello conferma la difficoltà di desumere l’effetto conformativo di un giudicato a formazione progressiva.

Il Fatto

La società appellante gestiva un deposito di oli minerali in forza di concessione, dalla quale era stata dichiarata decaduta per aver svolto, senza titolo, l’attività di erogazione diretta di carburante nei serbatoi degli autoveicoli. Chiese quindi una nuova concessione per il deposito e, per la prima volta, l’abilitazione all’immissione diretta nei serbatoi. L’Amministrazione rilasciò la concessione per il deposito ma negò l’abilitazione; il diniego fu annullato dal TAR Sicilia con sentenza n. 7933/2010 per difetto di motivazione e di istruttoria. Seguì un giudizio di ottemperanza, definito con sentenza n. 694/2011, che ordinò all’Amministrazione di valutare i requisiti per l’attività accessoria e rigettò la domanda risarcitoria allora proposta.

Riattivato il procedimento, l’Amministrazione oppose un nuovo diniego, fondato sul divieto di esercizio congiunto della vendita all’ingrosso e al dettaglio. Il TAR rigettò il ricorso con sentenza n. 812/2013; il C.G.A.R.S., con sentenza n. 5/2014, dichiarò la nullità di quel provvedimento per violazione del giudicato. La società ha quindi chiesto il risarcimento del danno da tardivo rilascio dell’autorizzazione: domanda rigettata in primo grado per carenza di prova, e nuovamente proposta in appello.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ricostruisce anzitutto il quadro della responsabilità da illegittimo provvedimento, dando conto delle tre tesi tradizionali e recependo l’insegnamento dell’Ad. Plen. n. 7/2021: la natura è extracontrattuale, poiché nel procedimento amministrativo coesistono due situazioni attive e il rapporto non è paritario. Centrale diventa così l’ingiustizia del danno, da correlare alla lesione del bene della vita: il risarcimento è escluso quando l’annullamento si fondi su un vizio formale che impone solo una rideterminazione, senza accertamento di fondatezza della pretesa.

Sul piano probatorio il C.G.A.R.S. ribadisce che grava sul danneggiato l’onere di dimostrare il danno-evento e il danno-conseguenza, il nesso causale materiale e giuridico secondo il criterio del “più probabile che non”, nonché il coefficiente di colpevolezza. Il metodo acquisitivo non supplisce alla prova e l’illegittimità dell’atto non genera presunzioni. La colpa va valutata in relazione alla regola di azione violata: se è chiara e cogente è integrata; se ambigua e discrezionale, occorre un contrasto macroscopico con buona fede e imparzialità.

Quanto all’an debeatur, la Corte esamina l’eccezione di inammissibilità per il giudicato formatosi sulla sentenza di ottemperanza n. 694/2011 e la accoglie solo in parte: il rapporto di continenza tra le domande limita l’effetto preclusivo alle condotte anteriori, non ai fatti successivi, coprendo il giudicato il dedotto e il deducibile ma non i fatti futuri. La valutazione va quindi circoscritta alla condotta serbata dopo il 25 gennaio 2011, data di passaggio in giudicato della sentenza n. 7933/2010.

Nel merito la domanda è respinta per carenza di colpevolezza. La qualificazione come accessoria dell’attività di distribuzione rispetto al mero deposito era dubbia, alla luce degli obblighi di orario, turnazione e dotazione previsti per gli impianti stradali. Soprattutto, il differente esito dell’impugnazione del diniego in primo grado e in appello, con il TAR che aveva escluso qualsiasi effetto conformativo vincolante, comprova la complessità della questione e la scusabilità dell’errore, non ravvisandosi alcuna ipotesi di responsabilità oggettiva. L’appello è respinto e le spese del grado sono compensate per la peculiare complessità delle questioni.