Revisione prezzi convenzione Consip: giurisdizione ordinaria se la clausola è vincolata (TAR Toscana n. 1581 del 24.12.2024)

Principi di diritto (Massima)
La controversia avente ad oggetto la revisione dei prezzi in un appalto pubblico di servizi appartiene alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. e), n. 2, cod. proc. amm., tutte le volte in cui la clausola contrattuale lasci permanere in capo all’amministrazione una posizione di potere o un margine di valutazione discrezionale. Il riparto di giurisdizione muta, invece, quando oggetto della contestazione sia esclusivamente l’esecuzione di una prestazione già puntualmente prevista nel contratto e disciplinata nell’an e nel quantum del corrispettivo: in tal caso la pretesa dell’appaltatore costituisce mera domanda di adempimento contrattuale e rientra nella giurisdizione del giudice ordinario. Il discrimine va individuato nella natura vincolata o discrezionale della clausola, non già nella qualificazione formale della domanda. Ove la clausola ancori il diritto revisionale a criteri certi e obiettivi, la giurisdizione spetta al giudice ordinario anche per l’accertamento della decadenza dedotta dall’amministrazione.

Il Fatto

La ricorrente, società affidataria di servizi di pulizia per istituti scolastici, ha stipulato con la centrale di committenza una convenzione quadro e ha poi eseguito il servizio in forza di un ordinativo principale di fornitura del dicembre 2013.

La società ha adito il giudice amministrativo per l’accertamento del diritto alla revisione prezzi maturato dal settembre 2018, per l’annullamento del diniego opposto dall’amministrazione e per la condanna al pagamento dell’importo rivendicato oltre interessi. L’amministrazione ha eccepito in via pregiudiziale il difetto di giurisdizione e, nel merito, la decadenza per tardività delle richieste formulate nel corso dell’esecuzione.

La Motivazione della Corte

Il Tribunale affronta per prima la questione di giurisdizione. Richiama l’art. 133, comma 1, lett. e), n. 2, cod. proc. amm., che devolve al giudice amministrativo le controversie sulla clausola di revisione del prezzo nei contratti ad esecuzione continuata o periodica. Tale disposizione, osserva il Collegio, riceve interpretazione univoca: la giurisdizione esclusiva copre sia la spettanza del riconoscimento sia l’importo quantificato nel provvedimento applicativo, secondo un indirizzo consolidato (Cons. Stato, sez. III, n. 2157 del 2022; Cons. Stato, sez. III, n. 7291 del 2023).

Il Tribunale individua però un limite a tale ampiezza. Quando è in contestazione esclusivamente l’espletamento di una prestazione già puntualmente prevista nel contratto, la domanda dell’appaltatore ha ad oggetto una mera pretesa di adempimento contrattuale e comporta l’accertamento di un diritto soggettivo, con conseguente giurisdizione del giudice ordinario (Cass. civ., Sez. Un., n. 18374 del 2023; Cass. civ., Sez. Un., n. 3935 del 2022; Cons. Stato, sez. V, n. 1069 del 2024).

Il Collegio verifica quindi la conformità di tale assetto ai parametri costituzionali. La giurisdizione esclusiva si giustifica solo dove l’amministrazione eserciti un potere autoritativo o si avvalga della facoltà di adottare strumenti negoziali in sostituzione del potere (Corte cost. n. 204 del 2004; Corte cost. n. 191 del 2006). Ne segue che la devoluzione al giudice amministrativo di pretese fondate su comportamenti posti in essere in carenza di potere è costituzionalmente illegittima.

Applicando tali coordinate al caso concreto, il Tribunale rileva che la clausola della convenzione individua compiutamente sia le tempistiche (primo aggiornamento dopo dodici mesi dalla stipula dell’ordinativo, previa formale comunicazione del fornitore), sia i criteri di quantificazione, ancorati alla variazione dell’indice ISTAT dei prezzi al consumo per le famiglie di operai e impiegati. Anche il richiamo ai dati sui costi standardizzati rinvia a parametri obiettivi e prestabiliti, determinati annualmente. Ne consegue che ogni discrezionalità dell’amministrazione risulta assorbita da vincolanti previsioni contrattuali.

La domanda sottoposta al giudice costituisce, dunque, richiesta di adempimento di una prestazione già disciplinata nell’an e nel quantum. Il ricorso è pertanto inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, spettando quella del giudice ordinario. Restano salvi gli effetti sostanziali e processuali del ricorso ai sensi dell’art. 11 cod. proc. amm., ove il processo sia riproposto davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato. Le spese sono compensate in ragione della definizione in rito.