Risarcimento da concessione demaniale e riparto di giurisdizione (Cons. Stato n. 233 del 12.01.2026)

Principi di diritto (Massima)
In materia di concessioni di beni pubblici, la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. b), cod. proc. amm. non si radica per la mera attinenza della controversia alla materia, ma richiede che il petitum sostanziale investa la legittimità di provvedimenti espressione di poteri autoritativi. La domanda di risarcimento dei danni patrimoniali fondata sull’accertamento dell’adempimento o dell’inadempimento degli obblighi assunti nel rapporto concessorio, senza contestazione di atti autoritativi, rientra nella giurisdizione del giudice ordinario. La stipula del contratto di concessione segna lo spartiacque tra giurisdizione amministrativa, relativa alla procedura ad evidenza pubblica, e giurisdizione ordinaria, presupponendo quest’ultima un rapporto paritetico tra le parti.

Il Fatto

La società appellante era concessionaria di un manufatto demaniale marittimo nel Porto di Napoli in forza di un atto concessorio del 2007, funzionale all’attività di ristorazione collettiva. Dopo aver ottenuto l’autorizzazione ex art. 24 Reg. Cod. Nav. all’esecuzione di interventi di adeguamento funzionale, comprensivi dell’incremento delle vie di fuga prescritto dai Vigili del Fuoco, la società chiedeva di poter utilizzare l’area antistante il fabbricato, necessaria per realizzare le vie di fuga. L’amministrazione destinava invece quell’area a parcheggio pubblico con delibera presidenziale.

La società ricorreva quindi al TAR Campania chiedendo la condanna dell’Autorità di Sistema Portuale al risarcimento dei danni patrimoniali, a titolo contrattuale o extracontrattuale, per l’impossibilità di completare il progetto. Il TAR dichiarava il ricorso inammissibile per difetto di giurisdizione. La società appellava, sostenendo la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato respinge l’appello e conferma la declinatoria. Il Collegio richiama l’orientamento della Corte di Cassazione secondo cui le controversie in cui il petitum sostanziale è l’accertamento dell’adempimento o dell’inadempimento delle obbligazioni assunte nel rapporto concessorio, ai fini del risarcimento del danno, non implicano alcun controllo sull’esercizio del potere pubblico e spettano al giudice ordinario.

Richiamando Cass. Sez. Un. n. 18267 del 2019, la Corte ribadisce che la giurisdizione ordinaria in materia di indennità, canoni e corrispettivi si estende, nella fase esecutiva, alle questioni inerenti ai profili di adempimento e alle conseguenze risarcitorie, vertendosi in un rapporto paritetico tra le parti. Resta ferma la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo quando l’amministrazione eserciti poteri autoritativi tipizzati dalla legge.

Il Collegio chiarisce che la stipula del contratto di concessione rappresenta lo spartiacque tra giurisdizione amministrativa, sussistente fino all’aggiudicazione, e giurisdizione ordinaria, che presuppone l’assenza di poteri autoritativi. L’art. 133 cod. proc. amm., del resto, fissa la giurisdizione esclusiva solo in presenza dell’esercizio di poteri autoritativi in un procedimento disciplinato dalla legge n. 241/1990.

La Corte richiama anche la Corte costituzionale n. 204 del 2004, secondo cui il giudice amministrativo non è giudice della pubblica amministrazione per il solo fatto che questa sia parte del processo, ma giudice nella pubblica amministrazione, con giurisdizione solo ove siano esercitati poteri autoritativi. Tale potere non è ravvisabile quando, esaurita la fase pubblicistica, siano in contestazione gli adempimenti delle obbligazioni contrattuali.

Nel caso concreto, la società ha chiesto il risarcimento per asserita violazione degli obblighi contrattuali dell’amministrazione: si tratta di una pretesa meramente patrimoniale che non implica esercizio di poteri autoritativi né incide sul rapporto concessorio, non essendo contestata in questa sede la decadenza per morosità. Non rileva l’aspettativa vantata dalla società sull’area ulteriore. La causa va quindi riassunta davanti al giudice ordinario ai sensi dell’art. 11 cod. proc. amm., con compensazione delle spese.