Atto di avvio della rivalsa statale per sanzioni UE è endoprocedimentale (Cons. Stato n. 5090 del 12.06.2025)

Principi di diritto (Massima)
La nota con cui il Ministero dell’economia e delle finanze avvia, nei confronti dell’ente territoriale, il procedimento di rivalsa per le sanzioni irrogate dalla Corte di Giustizia dell’Unione europea costituisce atto endoprocedimentale, privo di autonoma e immediata lesività. La legge n. 234/2012, all’art. 43, comma 7, subordina l’esercizio della rivalsa alla preventiva intesa con gli enti obbligati e alla successiva adozione di un decreto ministeriale che recepisce l’intesa e costituisce titolo esecutivo; in caso di mancato raggiungimento dell’intesa, il comma 8 demanda l’adozione del provvedimento esecutivo al Presidente del Consiglio dei Ministri. Ne deriva che la lesione della sfera giuridica dell’ente può scaturire soltanto da tali provvedimenti conclusivi. È pertanto inammissibile per carenza di interesse il ricorso proposto avverso la sola nota di avvio.

Il Fatto

La vicenda trae origine dalla sentenza della Corte di Giustizia del 26 aprile 2007, con cui la Repubblica italiana è stata dichiarata inadempiente in materia di gestione dei rifiuti, e dalla successiva sentenza del 2 dicembre 2014, che ha condannato lo Stato al pagamento di una somma forfettaria e di penalità semestrali. Tra i siti interessati rientrava la discarica allocata nel territorio di un comune pugliese.

Con nota dell’1 aprile 2016 il Ministero dell’economia e delle finanze ha attivato nei confronti del comune la procedura di reintegro delle anticipazioni sostenute per il pagamento delle sanzioni. Il comune ha impugnato tale nota davanti al TAR Puglia, che ha dichiarato il ricorso in parte improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse e in parte inammissibile per la natura non provvedimentale dell’atto. Il comune ha proposto appello, richiamando un precedente di segno contrario.

La Motivazione della Corte

Il Collegio affronta anzitutto il profilo della lesività dell’atto impugnato. La nota ministeriale si limita a notificare la decisione europea e a operare l’imputazione delle penalità già pagate tra le discariche interessate, sulla base degli elementi desumibili dalla sentenza della Corte di Giustizia. Non segue, a tale imputazione, alcuna procedura diretta a ottenerne l’adempimento.

Il percorso argomentativo poggia sull’art. 43 della legge n. 234/2012. Quando il soggetto obbligato è un ente territoriale, lo Stato esercita la rivalsa con un decreto ministeriale emanato previa intesa sulle modalità di recupero; il contenuto dell’intesa è recepito con provvedimento che costituisce titolo esecutivo. La Corte rileva che la legge n. 238/2021 non ha modificato tale impianto, limitandosi a introdurre il concerto con i Ministri competenti e l’intesa in sede di Conferenza unificata, con la conseguente necessità di riattivare il procedimento.

Ne discende che la lesione della sfera giuridica dell’ente può derivare solo dal decreto ministeriale adottato dopo il perfezionamento dell’intesa, ovvero, in caso di mancato raggiungimento, dal provvedimento esecutivo del Presidente del Consiglio dei Ministri adottato ai sensi del comma 8. Il Collegio aderisce così all’indirizzo espresso da Cons. Stato, Sez. I, parere n. 356/2024, ritenendo la nota impugnata atto endoprocedimentale e il ricorso inammissibile.

Sul piano processuale, la Corte rileva un ulteriore profilo di inammissibilità dell’appello. Il comune non ha specificamente censurato l’autonomo rilievo di improcedibilità per sopravvenuto difetto di interesse, fondato sull’evoluzione del procedimento: la sospensione disposta in vista della costituzione di un tavolo tecnico e la nota ministeriale del 18 gennaio 2018, che ha dato atto del mancato perfezionamento dell’intesa. Richiamando Cons. Stato, Sez. VI, n. 7588 del 2005, il Collegio afferma che è inammissibile l’appello che non investa la totalità dei motivi autonomi posti a fondamento della decisione di primo grado.

L’appello è dunque respinto, con compensazione delle spese di lite in considerazione della particolarità della controversia.