Silenzio-assenso edilizio anche per progetto non conforme e autotutela senza istruttoria autonoma (TAR Sicilia n. 2919 del 16.10.2025)

Principi di diritto (Massima)
Il silenzio-assenso di cui all’art. 20 d.P.R. n. 380/2001 si forma anche quando il progetto presentato non sia conforme alle norme urbanistiche ed edilizie, poiché la conformità attiene alla legittimità dell’atto e non alla fattispecie costitutiva del titolo per silentium. La non conformità può essere rimossa dall’Amministrazione solo mediante l’esercizio del potere di autotutela ex art. 21 nonies legge n. 241/1990, che esige un interesse pubblico autonomo e diverso dal mero ripristino della legalità. Resta ferma la distinzione tra requisiti di validità e inconfigurabilità giuridica dell’istanza: la carenza degli elementi minimi del modello legale impedisce la stessa decorrenza del termine. L’eventuale incompletezza documentale, ove l’istanza sia comunque riconducibile al paradigma normativo, non legittima la declaratoria di irricevibilità adottata oltre il termine, ma impone l’uso degli strumenti istruttori (richieste di chiarimenti, integrazioni, sospensione) entro il termine procedimentale.

Il Fatto

La società ricorrente ha chiesto al Comune di Catania il rilascio di un permesso di costruire per un edificio residenziale, con garage e posti auto, corredando l’istanza di numerosi elaborati. Decorso il termine previsto dall’art. 20 d.P.R. n. 380/2001 senza riscontro, la società ha presentato richiesta di attestazione del decorso dei termini e, poi, dichiarazione asseverata di avvenuta formazione del titolo per silenzio-assenso, comunicando l’avvio dei lavori e versando i contributi concessori.

Il Comune ha dapprima inviato un preavviso di diniego ex art. 10 bis legge n. 241/1990, con sospensione dei lavori, contestando altezze, distanze dal confine stradale e carenza documentale sui fabbricati preesistenti. Ha poi dichiarato l’irricevibilità dell’istanza e l’insussistenza delle condizioni per il silenzio-assenso; infine, con determina ex art. 21 nonies legge n. 241/1990, ha revocato in autotutela il silenzio “eventualmente” formatosi. La società ha impugnato tutti gli atti, con ricorso introduttivo e due ricorsi per motivi aggiunti.

La Motivazione della Corte

Il Collegio affronta prioritariamente la questione della formazione del silenzio-assenso in presenza di un progetto non conforme. Richiamando l’orientamento del C.G.A. n. 145 del 2025, di Cons. Stato n. 2674 del 2025 e di Cons. Stato n. 10383 del 2023, il TAR ribadisce che l’istituto risponde a esigenze di celerità, semplificazione e certezza e opera come principio generale a presidio del buon andamento ex art. 97 Cost.. La non conformità urbanistica non incide dunque sulla formazione del titolo, ma solo sulla sua legittimità.

Il Collegio distingue nettamente i requisiti di validità dalla inconfigurabilità giuridica dell’istanza. Solo la mancanza di un elemento costitutivo del modello normativo astratto impedisce la decorrenza del termine, secondo il principio espresso da Cons. Stato n. 11203 del 2023: se l’istanza è imprecisa o incompleta al punto da impossibilitare l’accertamento di spettanza, si ha inesistenza e non illegittimità del silenzio. Applicando tale criterio, il TAR esclude che gli aspetti di erronea qualificazione dell’intervento o di incompletezza documentale abbiano reso impossibile il controllo, posto che il Comune ha concretamente individuato le criticità, sia pure fuori termine.

Quanto alla dedotta carenza documentale, il Collegio ritiene che l’eventuale assenza di taluno degli allegati, a fronte di una produzione di oltre settanta elaborati, non possa fondare l’irricevibilità. Gli elementi essenziali sono circoscritti a quelli dell’art. 20, comma 1, d.P.R. n. 380/2001 e non sono integrabili dai regolamenti edilizi o dalla normativa regionale di dettaglio, come chiarito da Cons. Stato n. 7768 del 2024. Il Comune avrebbe potuto richiedere integrazioni entro il termine procedimentale, mentre dagli atti risulta che l’istruttoria è stata avviata solo dopo la richiesta di attestazione, e che il ritardo è dovuto, per stessa ammissione dell’Ente, a carenza di personale.

Passando alla determina di autotutela, il TAR ne rileva l’illegittimità sotto duplice profilo. Anzitutto, il Comune ha sovrapposto l’istruttoria sulla ricevibilità con quella, autonoma, richiesta per l’esercizio del potere di secondo grado, senza avviare un procedimento dedicato e senza consentire al privato di partecipare alla valutazione dell’interesse pubblico, in contrasto con l’orientamento di Cons. Stato n. 7602 del 2025. In secondo luogo, l’atto difetta di motivazione: riproduce pedissequamente i rilievi già contenuti nella declaratoria di irricevibilità e non si confronta con le difese della società, mentre il richiamo alla L.R. n. 19/2020 appare troppo generico e tautologico rispetto all’interesse al ripristino della legalità.

Il ricorso introduttivo e i due ricorsi per motivi aggiunti sono pertanto accolti, con annullamento degli atti impugnati e salvezza del potere dell’Amministrazione di rideterminarsi. Le spese sono compensate anche per la fase cautelare.