Tetti di spesa sanitaria, programmazione regionale e clausola di salvaguardia (TAR Campania n. 277 del 13.01.2025)

Principi di diritto (Massima)
La determinazione dei tetti di spesa della specialistica ambulatoriale è espressione di un potere di programmazione regionale connotato da ampia discrezionalità, volto a bilanciare il contenimento della spesa, l’adeguatezza delle prestazioni e gli interessi delle strutture private e pubbliche. Il parametro della popolazione residente, indicato come mera direttiva “opportuna” e non ancora matura, non vincola il Commissario ad acta, che può superarlo con successivo provvedimento di pari grado. L’introduzione retroattiva dei tetti è legittima ove rispetti l’affidamento sui limiti dell’anno precedente. La clausola di salvaguardia, che impone all’accreditato di accettare i tetti e di rinunciare al contenzioso, è legittima perché funzionale all’equilibrio finanziario del servizio sanitario regionale, e non lede gli artt. 24 e 113 Cost. in presenza di un interesse pubblico preminente.

Il Fatto

Le società ricorrenti, strutture sanitarie private accreditate con il servizio sanitario regionale campano per la macro-area della specialistica ambulatoriale ai sensi degli artt. 8-quater e ss. del d.lgs. n. 502/1992, impugnano gli atti che determinano i limiti di spesa per gli esercizi 2019 e 2020. Contestano in particolare il DCA n. 10/2020, con cui il Commissario ad acta ha assegnato in via definitiva i budget 2019 e in via provvisoria quelli 2020, e la successiva DGRC n. 450/2020, che ha aggiornato la programmazione per il 2020, impugnata con motivi aggiunti per invalidità derivata.

Deducono la violazione dell’autolimite contenuto nel DCA n. 50/2018, che avrebbe imposto il criterio della popolazione residente, la mancata determinazione del fabbisogno, l’inderogabilità dei tetti e l’illegittimità della clausola di salvaguardia. La Regione eccepisce l’inammissibilità per acquiescenza e resiste nel merito.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ritiene di poter prescindere dalle eccezioni in rito, essendo il ricorso infondato nel merito. Sul primo gruppo di censure, il Tribunale ribadisce che la fissazione dei tetti è espressione di ampia discrezionalità nella previsione del dimensionamento delle risorse, dovendo bilanciare interessi contrapposti di rilievo costituzionale: contenimento della spesa, adeguatezza delle prestazioni, interessi degli erogatori privati e delle strutture pubbliche.

Quanto al parametro della popolazione residente, le prescrizioni del DCA n. 50/2018 sono qualificate come semplici indicazioni “opportune” al superamento dei criteri storici, la cui attuazione è rinviata a una fase più matura. Esse, in ogni caso, ben potevano essere superate da un provvedimento successivo di pari collocazione gerarchica. La circostanza che il budget muova dalla spesa dell’anno precedente non esclude il rilievo della popolazione residente nella determinazione del fabbisogno. Quanto all’adozione a esercizio concluso, è pacifica la legittimità dell’introduzione retroattiva dei tetti, ove i soggetti possano fare riferimento ai limiti dell’anno precedente.

Il secondo motivo è infondato: il DCA dà conto della criticità del fabbisogno e della nomina del Commissario ad acta a seguito della sentenza del Cons. Stato n. 5293/2019 e della successiva ordinanza, consentendo nelle more di tener conto dei numerosi atti di determinazione del fabbisogno e dei limiti derivanti dalla normativa statale di spending review.

Sull’inderogabilità dei tetti, il Collegio richiama l’art. 32, comma 8, della legge n. 449/1997 e l’art. 8-quinquies del d.lgs. n. 502/1992: il rapporto di accreditamento ha base negoziale, sicché fuori dal contratto la struttura non è obbligata a erogare e l’amministrazione non è tenuta a remunerare. La clausola che limita l’incremento al 10% non è assoluta, essendo previste tolleranze. La questione di legittimità costituzionale dell’art. 15, comma 14, del d.l. n. 95/2012 è superata, trattandosi di norme di principio a tutela del diritto alla salute, condizionato dalle risorse disponibili.

Infine, la clausola di salvaguardia è legittima: prevista sin dal DCA n. 129/2014 su prescrizione del Tavolo di verifica, è funzionale alla tenuta dell’equilibrio economico. La sua accettazione volontaria integra acquiescenza agli atti di determinazione dei tetti, mentre la clausola di riserva eventualmente apposta non è contemplata nel modello contrattuale e deve intendersi non apposta. Il bilanciamento con il diritto di difesa è giustificato dall’equilibrio di bilancio e dalla permanenza del Piano di Rientro, sicché il privato che ritenga insufficiente il budget resta libero di operare nel mercato della sanità privata.