Turni notturni farmacie e conferenza di servizi istruttoria: atti non impugnabili (Cons. Stato n. 5663 del 30.06.2025)

Principi di diritto (Massima)
Il verbale della conferenza di servizi istruttoria, in quanto atto endoprocedimentale privo di atto conclusivo, non è autonomamente impugnabile per difetto di lesività immediata. La nota con cui l’ASL si limita a richiamare il rispetto dei turni di guardia farmaceutica in essere non costituisce provvedimento regolatorio del servizio né conclusione della conferenza. In presenza di una farmacia notturna volontaria autorizzata, la partecipazione al turno notturno delle altre farmacie non è obbligatoria ai sensi dell’art. 3 della legge regionale n. 26/2002. Avverso l’inerzia dell’amministrazione il rimedio è il rito sul silenzio di cui agli artt. 31 e 117 c.p.a., non il rito annullatorio.

Il Fatto

Otto farmacie ubicate nel centro di Tivoli impugnano davanti al TAR Lazio il verbale della conferenza di servizi del 23 settembre 2022 e il provvedimento, anche implicito, di organizzazione della guardia farmaceutica notturna. Le ricorrenti sostengono di espletare il turno notturno individualmente cinque volte al mese e chiedono che lo stesso sia distribuito su tutte le quindici farmacie del territorio comunale, comprese le sette collocate nella zona bassa.

Con motivi aggiunti impugnano la nota dell’ASL che invita al rispetto delle turnazioni in essere. Il TAR dichiara inammissibili ricorso principale e motivi aggiunti, rilevando la natura endoprocedimentale degli atti e, in via subordinata, la tardività. Le farmacie propongono appello; si costituiscono il Comune di Tivoli, l’ASL e alcune controinteressate, mentre ulteriori titolari spiegono intervento ad opponendum.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ritiene preliminarmente ammissibili gli interventi, sussistendo l’interesse delle farmacie estranee alla turnazione richiesta. Sul primo motivo osserva che nessuna specifica censura è formulata avverso la statuizione di inammissibilità del ricorso introduttivo, essendosi gli appellanti limitati a difendere l’atto impugnato con i motivi aggiunti.

Nel merito il Consiglio condivide la qualificazione operata dal TAR: la conferenza istruttoria, prevista dall’art. 14 della legge n. 241/1990, appartiene alla fase preparatoria e i verbali non sono definitivi né lesivi. Manca l’atto conclusivo e, per di più, la conferenza è stata indetta dall’Ordine dei Farmacisti e non dall’ASL, con la conseguenza che è stato impugnato un atto meramente endoprocedimentale. Risulta così assorbita la censura sulla tardività, comunque infondata: l’art. 3-bis, comma 4 quinquies, del Codice dell’amministrazione digitale impedisce a chi ha eletto un domicilio digitale di opporre eccezioni sulla forma e sulla data di ricezione, principio ribadito da Cons. Stato, Sez. VI, n. 62 del 2022.

Quanto alla nota dell’ASL impugnata con i motivi aggiunti, il Collegio ne conferma il carattere non provvedimentale. L’ASL si è limitata a invitare le farmacie ad astenersi da comportamenti contrari alla regolamentazione in essere, senza concludere la conferenza né adottare alcun atto regolatorio. La doglianza è inoltre contraddittoria, perché gli stessi appellanti ammettono che la nota non poteva interpretarsi come provvedimento conclusivo.

Il Consiglio aggiunge che gli appellanti hanno più volte richiesto un provvedimento espresso mai intervenuto, con conseguente inammissibilità del ricorso anche per errata scelta del rito annullatorio: doveva essere attivato il rito avverso il silenzio. Per completezza, la conclusione del TAR è condivisibile anche nel merito: in presenza di una farmacia notturna volontaria autorizzata, la partecipazione al turno delle altre farmacie non è obbligatoria ai sensi dell’art. 3 della legge regionale n. 26/2002. La turnazione storica, risalente al 1980 e coordinata con le frazioni di Guidonia, risponde all’assetto territoriale e all’interesse pubblico confermato dai Comuni interessati.