Valutazione unitaria degli abusi edilizi e necessità del permesso di costruire (Cons. Stato n. 5406 del 06.07.2026)

Principi di diritto (Massima)
In materia di abusi edilizi, gli interventi realizzati in assenza di titolo abilitativo vanno valutati in modo unitario, sintetico e complessivo e non in modo atomistico, in quanto parti di un più ampio quadro di illecito sostanzialmente unitario, dal quale attingono il medesimo regime giuridico di illegittimità. Non è ammissibile una considerazione astratta e frazionata dei singoli interventi quando essi, nel loro insieme, comportano modifica di sagoma e volumetria dell’edificio preesistente. La qualificazione dell’opera come ristrutturazione edilizia, ai sensi dell’art. 3, comma 1, lettera d), del d.P.R. n. 380/2001, comporta la subordinazione al regime del permesso di costruire. L’assenza di adeguato titolo edilizio è presupposto necessario e sufficiente per l’applicazione della sanzione demolitoria, non sussistendo in capo al Comune alcun obbligo di verificarne preventivamente la sanabilità.

Il Fatto

Una società titolare di un complesso alberghiero impugnava davanti al TAR Campania l’ordinanza con cui il Comune aveva ingiunto la demolizione di alcune opere edili, consistenti in un manufatto con stanza e bagno, un terrazzo, due scale di accesso e un belvedere. Il ricorso di primo grado veniva respinto e la società proponeva appello, riproponendo le censure disattese e sostenendo che per le opere contestate non sarebbe stato più necessario alcun titolo abilitativo, edilizio o paesaggistico, alla luce della normativa del 2017.

Il Comune resisteva al gravame, chiedendo anche la riunione del ricorso ad altri due giudizi pendenti tra le stesse parti, concernenti distinte ordinanze di demolizione.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ha preliminarmente escluso la riunione richiesta, rilevando che i giudizi, pur connessi sotto il profilo soggettivo e oggettivo, riguardano differenti provvedimenti sanzionatori con sviluppi procedimentali non omogenei. Nel merito ha confermato integralmente le ragioni del TAR, dichiarando infondato l’appello.

Quanto al riferimento al d.P.R. n. 31/2017, il Consiglio di Stato ha chiarito che tale norma attiene alla semplificazione dei procedimenti di autorizzazione paesaggistica, ma non altera la disciplina dei titoli edilizi. Non è quindi condivisibile la tesi secondo cui le opere rientrerebbero nel campo di applicazione del citato decreto.

Il Collegio ha poi respinto la prospettiva atomistica seguita dall’appellante, che scindeva i diversi interventi per limitarne l’impatto urbanistico. Le opere, come rilevato dal TAR, devono essere riguardate nella loro complessiva e reciproca integrazione e, anche considerate singolarmente, presentano caratteristiche e dimensioni tali da arrecare una visibile alterazione del compendio immobiliare. Esse sono pertanto riconducibili al paradigma della ristrutturazione edilizia e, comportando l’inserimento di nuovi elementi ed impianti con sensibile modifica del prospetto e della sagoma, sono subordinate al permesso di costruire.

L’attività realizzata, da valutare unitariamente, costituisce la realizzazione di un nuovo e diverso manufatto, con modifica di sagoma e volumetria. La giurisprudenza è consolidata nel ritenere necessaria una valutazione unitaria e complessiva, non essendo ammissibile una considerazione astratta e frazionata dei singoli interventi, divenuti parti di un più ampio quadro di illecito sostanzialmente unitario.

Il Collegio ha inoltre escluso che il Comune dovesse verificare la sanabilità delle opere prima di emanare l’ordinanza. Gli artt. 27 e 31 del d.P.R. n. 380/2001 obbligano il responsabile dell’ufficio comunale a reprimere l’abuso senza alcuna preventiva valutazione, mentre l’art. 36 rimette all’esclusiva iniziativa della parte interessata l’attivazione del procedimento di accertamento di conformità, come affermato dalla Sez. VI n. 5457 del 2021 e dalla Sez. VI n. 1432 del 2021. Trattandosi di intervento in zona sottoposta a vincolo paesaggistico, la mancanza di autorizzazione rende la demolizione doverosa.

Infine, è stata disattesa la censura sul difetto di motivazione: l’interesse pubblico alla repressione degli abusi è in re ipsa e non sussiste alcun affidamento meritevole di tutela, essendo l’ordine di demolizione un atto vincolato che non richiede una specifica comparazione con gli interessi privati. L’appello è stato quindi respinto, con condanna dell’appellante alle spese di lite.