Varianti in concessione autostradale e giurisdizione sul rapporto esecutivo (Cons. Stato n. 8564 del 04.11.2025)

Principi di diritto (Massima)
Nelle concessioni autostradali, esaurita la fase pubblicistica della scelta del concessionario e sorto il vincolo convenzionale, il rapporto tra concedente e concessionario assume natura paritetica. Le controversie relative all’approvazione delle perizie di variante e al riconoscimento dei costi ad investimento attengono alla fase esecutiva del rapporto e spettano al giudice ordinario, perché involgono pretese patrimoniali e posizioni di diritto soggettivo. La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo resta esclusa quando la materia del contendere si concentra sull’attuazione del contratto, senza che venga in gioco l’esercizio, neppure indiretto, di poteri autoritativi. Il riparto si determina sul petitum sostanziale, ossia sulla consistenza della posizione soggettiva dedotta, non sul formale oggetto di annullamento.

Il Fatto

La società concessionaria di un tratto autostradale impugnava davanti al TAR Lazio il provvedimento con cui il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti aveva approvato una perizia di variante tecnica e suppletiva relativa ai lavori di completamento dell’opera; l’approvazione escludeva dall’ammissibilità ad investimento alcune voci di spesa, per complessivi importi indicati nel provvedimento. La ricorrente lamentava la violazione della Convenzione unica stipulata con il concedente, sostenendo che le variazioni erano state determinate da circostanze sopravvenute e imprevedibili e che la perizia non comportava alcun incremento del costo di costruzione.

Il TAR Lazio, con sentenza n. 19352/2024, dichiarava il ricorso inammissibile per difetto di giurisdizione, indicando il giudice ordinario quale giudice munito di giurisdizione e il termine per la riassunzione ai sensi dell’art. 11 cod. proc. amm. La società proponeva appello, affermando la sussistenza della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in ragione della natura autoritativa del potere esercitato dal Ministero in sede di verifica e approvazione della perizia.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato muove dalla qualificazione della domanda. L’appellante, pur formalmente impugnando un atto amministrativo, deduce rivendicazioni di ordine economico e contesta la valutazione ministeriale che ha escluso il riconoscimento ad investimento di alcune voci di spesa. La controversia, quindi, non investe l’esercizio di una potestà pubblicistica, ma l’attuazione di previsioni convenzionali.

Il Collegio richiama l’indirizzo secondo cui il riparto di giurisdizione impone di valutare il petitum sostanziale, cioè l’intrinseca consistenza della posizione soggettiva dedotta in giudizio, individuata con riguardo alla protezione accordata dal diritto positivo (Cass. SS.UU. n. 6743 del 2005; Cass. SS.UU. n. 14846 del 2006). Sul piano sostanziale, una volta sorto il vincolo contrattuale, non è ravvisabile un potere amministrativo quando sono in contestazione la delimitazione del contenuto del rapporto e l’adempimento delle obbligazioni, salvo che l’Amministrazione intervenga con atti autoritativi incidenti sulla procedura o sulla fase esecutiva (Cass. SS.UU. n. 18267 del 2019).

La Sezione ribadisce che le controversie sulla fase esecutiva del rapporto tra pubblica amministrazione e operatore economico spettano al giudice ordinario (Cass. SS.UU. n. 23418 del 2020; Cass. SS.UU. n. 5594 del 2020). Con specifico riferimento alle varianti, l’approvazione della perizia non assume configurazione pubblicistica, perché resta inerente a un rapporto paritetico tra concedente e concessionario; i poteri di vigilanza del primo si collegano alla sua posizione di committente.

Nel caso concreto la verifica spettante al concedente circa l’inerenza della variante ai limiti del rapporto negoziale è vincolata alle previsioni convenzionali e alla disciplina sui contratti pubblici, e non implica l’esercizio di un potere autoritativo. Il Collegio richiama le proprie precedenti pronunce su fattispecie analoghe (Cons. Stato, sez. V, n. 3347 del 2025 e le coeve n. 3348, n. 3350 e n. 3352 del 2025). La giurisdizione esclusiva sulle concessioni di beni e servizi pubblici recede, pertanto, quando la materia si esaurisce in profili patrimoniali di attuazione del contratto.

L’appello è quindi respinto e la sentenza di primo grado confermata. L’appellante è condannata alla rifusione delle spese di lite del grado in favore del Ministero, liquidate in complessivi euro 3.000,00 oltre accessori di legge.