Varianti in corso d’opera e onere di allegare le cause impreviste (Cons. Stato n. 7133 del 29.08.2025)

Principi di diritto (Massima)
Nelle varianti in corso d’opera disciplinate dall’art. 132 d.lgs. n. 163/2006 l’ammissione ad investimento delle maggiori spese costituisce eccezione e richiede la prova rigorosa delle cause impreviste e imprevedibili, il cui onere di allegazione grava sul concessionario. L’obbligo di motivazione dell’amministrazione si dimensiona sul contenuto dell’istanza: a un’allegazione generica o apodittica corrisponde specularmente una motivazione sintetica. La qualificazione delle lavorazioni come lavori a misura attiene alla determinazione del corrispettivo e non sposta il vaglio di ammissibilità della variante. Il superamento del termine procedimentale non sanzionato da decadenza è irregolarità non viziante e non fonda di per sé il risarcimento del danno da ritardo, che richiede la lesione di un bene della vita.

Il Fatto

La società concessionaria gestisce il tratto autostradale A4 Brescia–Verona–Vicenza–Padova e, tra le opere in concessione, anche l’A31 Trento–Valdastico. Il progetto definitivo del lotto 13 relativo alla Barriera di Badia Polesine è approvato nel 2007 e i lavori sono affidati a un’impresa con ribasso sul prezzo base di gara.

Nel 2015 la concessionaria chiede al Ministero l’approvazione di una perizia di variante tecnica e suppletiva n. 2, con maggior importo per lavori contenuto nel quinto d’obbligo. Il Ministero, con nota del 12 maggio 2020, ammette ad investimento la sola somma negativa di oltre 70.000 euro, escludendo le altre voci. L’istanza di annullamento in autotutela non ha esito. Il TAR Veneto rigetta il ricorso con sentenza n. 531/2024 e la concessionaria appella.

La Motivazione della Corte

Il Collegio fissa una premessa di metodo: le varianti per eventi non prevedibili al momento della stipula sono ammesse senza limiti quantitativi e la mancata previsione di tali limiti impone particolare rigore nel valutare i presupposti, per non avallare adeguamenti già attuali in fase di progettazione o di aggiudicazione.

Il decreto ministeriale reca motivazione convincente su ogni punto. Per il movimento di materie mancano le ragioni del ripristino degli accessi e adeguata documentazione sulla bonifica dei fossi; la richiesta del Consorzio di Bonifica andava formulata in sede di conferenza dei servizi e non integra causa imprevista. Per le opere d’arte maggiori e minori le cause impreviste restano indimostrate e non si applica l’art. 8, comma 11, della Convenzione. Anche per il ripristino della viabilità locale la motivazione, succinta, è sufficiente.

Il punto decisivo è l’onere di allegazione e prova: se l’istanza non specifica le cause impreviste, il provvedimento negativo non deve motivare analiticamente la loro assenza, altrimenti si determinerebbe un’inammissibile inversione dell’onere. A un’allegazione apodittica corrisponde una contestazione altrettanto apodittica.

La Corte esclude poi l’omessa pronuncia, ricostruendo l’orientamento secondo cui il vizio sussiste solo se il punto controverso non è stato esaminato e non quando la decisione sul motivo risulta implicitamente da una statuizione incompatibile, richiamando Cons. Stato Sez. III n. 3422 del 2020 e Cons. Stato Sez. V n. 2821 del 2024. La consulenza tecnica d’ufficio è sottratta alla disponibilità delle parti e non sostituisce l’onus probandi.

Il termine convenzionale di conclusione del procedimento, privo di sanzione di decadenza, è ordinatorio: il suo superamento integra irregolarità non viziante, come affermato da Cons. Stato Sez. VII n. 6854 del 2024. Il risarcimento del danno da ritardo presuppone la lesione di un bene della vita, secondo Cons. Stato Sez. V n. 7726 del 2024. Il preavviso di rigetto non è applicabile alla fattispecie. L’appello è respinto, con condanna alle spese.