Verifica anomalia e rinnovo CCNL sopravvenuto congruità accertata sui costi effettivi (Cons. Stato n. 7170 del 29.09.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il giudizio di verifica dell’anomalia dell’offerta non è diretto a valutare la correttezza delle previsioni formulate dall’operatore economico al momento della partecipazione alla gara, ma ad accertare la concreta sostenibilità dell’offerta alla luce degli elementi conosciuti o conoscibili nel momento in cui l’Amministrazione svolge la relativa istruttoria. Se, al momento della conclusione della verifica, un rinnovo del CCNL sopravvenuto sia già stato sottoscritto e i relativi incrementi retributivi siano puntualmente definiti nella misura e nella scansione temporale, la stazione appaltante non può ignorarlo e la verifica di congruità deve confrontarsi con tali dati effettivi. Lo scostamento del costo della manodopera rispetto alle tabelle ministeriali non integra di per sé violazione dei minimi salariali né comporta automatica esclusione, avendo tali tabelle natura orientativa; esso impone tuttavia una verifica particolarmente rigorosa. Il giudizio positivo di congruità è affetto da errore di valutazione e da difetto di istruttoria quando il maggior costo effettivo assorbe integralmente l’utile dichiarato e l’accantonamento per costi emergenti, non essendo efficacemente confutata la relativa ricostruzione. In tal caso l’offerta è anormalmente bassa ai sensi dell’art. 110, comma 5, lett. d), del d.lgs. n. 36 del 2023.

Il Fatto

Una stazione appaltante indice una procedura aperta, ai sensi dell’art. 71 del d.lgs. n. 36 del 2023, per il servizio di pulizia e sanificazione in favore degli enti del servizio sanitario regionale, suddivisa in otto lotti e di valore superiore a 650 milioni di euro. Per il lotto oggetto di causa l’importo stimato supera i 102 milioni. All’esito delle valutazioni una società si colloca al secondo posto, mentre l’aggiudicazione va a un’altra concorrente, la cui offerta, sottoposta a verifica di anomalia, è ritenuta congrua.

La seconda classificata impugna l’aggiudicazione davanti al TAR Lombardia, deducendo l’incongruità dell’offerta sotto il profilo del costo della manodopera, non adeguatamente commisurato agli incrementi del rinnovo del CCNL multiservizi sottoscritto nel giugno 2025, e contestando l’uniformità dei punteggi tecnici attribuiti nei diversi lotti. Il TAR rigetta il ricorso. Propone appello la seconda classificata, con ricorso incidentale dell’aggiudicataria.

La Motivazione della Corte

Il Collegio esamina anzitutto i motivi del ricorso incidentale, volti a contestare le condizioni dell’azione. Li ritiene tutti infondati: tempestiva è la notifica del ricorso di primo grado, perché l’accesso agli atti di gara del 1° ottobre 2025 ha dilatato il termine, secondo il principio dell’Ad. Plen. n. 12 del 2020, allorché i motivi conseguano alla conoscenza dei documenti che completano l’offerta o delle giustificazioni rese in sede di anomalia. Sussiste l’interesse strumentale a una nuova valutazione delle sole offerte del lotto, data l’autonomia tra i diversi lotti. Non pertinente è il richiamo alla prova di resistenza, poiché l’appellante principale non contesta i punteggi ma l’assenza di valutazione autonoma. Insussistente, infine, il dedotto venire contra factum proprium.

Nel merito, il Collegio condivide la premessa del TAR: l’offerente non era tenuta ad anticipare il contenuto di un rinnovo contrattuale non ancora definito. Tale considerazione non esaurisce però la questione. Il giudizio di anomalia non valuta la correttezza delle previsioni dell’offerente, ma accerta la sostenibilità dell’offerta alla luce degli elementi conosciuti o conoscibili al momento dell’istruttoria, secondo il richiamo a Cons. Stato, Sez. V, n. 6652 del 2023. La stazione appaltante non può perciò ignorare l’evento sopravvenuto quando esso si sia verificato e abbia inciso in modo apprezzabile sui costi.

Nella specie, alla conclusione della verifica il rinnovo del CCNL del 13 giugno 2025 era già efficace e i relativi incrementi erano definiti nella misura e nella scansione temporale. L’appellante ha sviluppato una ricostruzione analitica, fondata sui dati della stessa aggiudicataria, che ridetermina il costo della manodopera in circa 2,32 milioni in più, applicando alle ore prospettate i costi orari risultanti dagli aumenti effettivi. Tale ricostruzione non è stata confutata con specifici errori nei dati né con una diversa quantificazione.

Lo scostamento rispetto alle tabelle ministeriali, di natura orientativa, non comporta di per sé esclusione, ma impone una verifica rigorosa dei costi effettivamente gravanti sull’esecuzione, secondo Cons. Stato, Sez. V, n. 4088 del 2026. Il maggior costo è di entità tale da assorbire sia l’utile dichiarato sia l’accantonamento per costi emergenti, elementi valorizzati dall’Amministrazione. Il giudizio positivo di anomalia risulta pertanto affetto da errore di valutazione e da difetto di istruttoria; l’offerta va considerata anormalmente bassa.

Infondato è anche il quinto motivo incidentale sugli oneri di sicurezza: la censura contesta un potere non ancora esercitato, poiché l’aggiudicataria non è stata sottoposta a verifica di anomalia, e comunque le tabelle ministeriali hanno valore solo orientativo, dovendosi accertare l’adeguatezza nel caso concreto ai sensi dell’art. 110 del d.lgs. n. 36 del 2023. L’appello principale va accolto, l’incidentale respinto, con dichiarazione di inefficacia ex nunc del contratto eventualmente sottoscritto e diritto al subentro, subordinato alle verifiche di competenza.