Parere regionale vincolante non impugnabile in via autonoma (Cons. Stato n. 7169 del 29.09.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il parere vincolante reso dall’organo consultivo regionale nell’ambito del procedimento di autorizzazione alla realizzazione di strutture sanitarie e sociosanitarie, ai sensi dell’art. 8-ter, comma 3, d.lgs. n. 502 del 1992, costituisce atto endoprocedimentale: l’interessato ha la facoltà, e non l’onere, di impugnarlo autonomamente. Il termine di decadenza per la impugnazione del diniego comunale decorre dalla comunicazione del provvedimento conclusivo del procedimento. L’omessa impugnazione del parere non determina pertanto l’irricevibilità del ricorso proposto avverso l’atto finale. La qualificazione del parere come vincolante non ne muta la natura, perché la titolarità del potere provvedimentale resta in capo all’amministrazione procedente, che è e rimane dominus della identificazione del potere esercitabile e dei suoi presupposti.

Il Fatto

Una società cooperativa sociale ha chiesto al Comune il rilascio dell’autorizzazione sanitaria prevista dall’art. 8-ter del d.lgs. n. 502 del 1992 per un centro specialistico di medicina estetica in regime ambulatoriale e privatistico. La Asl ha espresso parere positivo, demandando alla Commissione regionale la valutazione sul fabbisogno complessivo. La Commissione ha invece reso parere negativo, sul presupposto che il fabbisogno regionale fosse già soddisfatto.

Il Comune ha comunicato i motivi ostativi e, all’esito, ha respinto l’istanza recependo il parere regionale. Il TAR ha accolto il ricorso, ravvisando il difetto di motivazione del diniego e l’inadeguatezza dell’istruttoria regionale. La Regione ha appellato, dolendosi della mancata impugnazione del parere e della sua pretesa idoneità a divenire autonomamente incontestabile.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato affronta il nodo della impugnabilità autonoma del parere vincolante. La tesi della Regione è che, essendo il parere vincolante, esso avrebbe dovuto essere impugnato entro il termine decadenziale, poiché dalla mancata impugnazione discenderebbe la stabilizzazione del suo contenuto e quindi l’inammissibilità del ricorso avverso il diniego.

Il Collegio ritiene la tesi infondata. Il parere della Commissione regionale, pur essendo vincolante, costituisce un atto endoprocedimentale: il privato ha soltanto la facoltà, non l’onere, di impugnarlo. Il termine di decadenza ha inizio solo con la comunicazione del provvedimento conclusivo, ossia dell’11 agosto 2023, con cui il Comune ha definito il procedimento. Il Collegio esclude inoltre che dalla sentenza del TAR sul silenzio-inadempimento sia derivato un giudicato idoneo a rendere inoppugnabile il parere.

La Corte ricostruisce il rapporto tra funzione consultiva e funzione di amministrazione attiva. Il parere vincolante incide in modo ineluttabile sul contenuto provvedimentale, ma presuppone l’avvenuta identificazione del tipo di potere da esercitare e dei presupposti che giustificano l’intervento consultivo. L’organo titolare del potere provvedimentale resta pertanto il dominus della concreta gestione del procedimento, con la conseguenza che il parere non si trasferisce in capo all’organo consultivo.

Il Collegio si allinea al principio secondo cui il parere vincolante non deve essere necessariamente impugnato nel momento in cui è portato a conoscenza dell’interessato, salvo l’ipotesi dell’arresto procedimentale: se l’amministrazione non procede oltre, il parere diviene impugnabile in quanto determina di fatto la paralisi del procedimento. Nella specie l’amministrazione ha invece concluso il procedimento con il diniego, atto tempestivamente impugnato.

La Corte valorizza infine la specificità settoriale. L’art. 8-ter, comma 3, d.lgs. n. 502 del 1992 individua l’oggetto della verifica regionale nel progetto, atto della fase istruttoria, distinto dallo schema di provvedimento. L’appello è pertanto respinto, con compensazione delle spese per i complessi profili interpretativi.