Accesso difensivo prevalente anche su atti interni dell’Agenzia delle Entrate (TAR Emilia-Romagna n. 770 del 27.04.2026)

Principi di diritto (Massima)
In materia di accesso ai documenti amministrativi ex artt. 22 e ss. legge n. 241/1990, l’accesso per finalità difensive deve essere garantito anche laddove i documenti richiesti costituiscano atti interni dell’amministrazione, non relativi a uno specifico procedimento. La pubblica amministrazione detentrice del documento e il giudice amministrativo adito con il rito di cui all’art. 116 c.p.a. non devono svolgere ex ante alcuna valutazione su ammissibilità, influenza o decisività della documentazione rispetto all’eventuale giudizio instaurato, salvo il caso di evidente e assoluta mancanza di collegamento con le esigenze difensive, come nell’ipotesi di esercizio pretestuoso o temerario dell’accesso. L’interesse difensivo può essere dimostrato con una rappresentazione complessiva e ragionevole della strumentalità degli atti alla tutela delle proprie posizioni giuridiche, senza che sia richiesta una dimostrazione dell’indispensabilità per ciascun documento. Qualora l’accesso risulti coerente con il diritto alla tutela giurisdizionale costituzionalmente garantito, l’accesso prevale anche sui casi di esclusione previsti dall’art. 24, comma 1, legge n. 241/1990.

Il Fatto

La società ricorrente, proprietaria di unità immobiliari adibite a centri commerciali, aveva chiesto all’Agenzia delle Entrate – Direzione Provinciale di Bologna l’accesso a una serie di documenti, tra cui le richieste di chiarimenti inoltrate dalla Direzione Provinciale alla Direzione Regionale in materia di classamento catastale degli immobili e i relativi riscontri. La richiesta era motivata dall’esigenza di tutelare la propria posizione nelle controversie tributarie aventi ad oggetto la corretta categoria di accatastamento degli esercizi commerciali (da C/1 a D/8). L’amministrazione non riscontrava l’istanza, perfezionandosi il silenzio-diniego.

Avverso tale silenzio la società proponeva ricorso ai sensi dell’art. 116 c.p.a., deducendo la violazione dei principi di imparzialità e trasparenza e dell’art. 24 Cost. Nel giudizio, l’Agenzia depositava la documentazione relativa ai primi due punti dell’istanza, contestando invece l’ostensione dei restanti atti in quanto considerati interni ed estranei alle vicende giudiziali, nonché caratterizzanti le proprie strategie difensive.

La Motivazione della Corte

Il Tribunale ha dichiarato la cessazione della materia del contendere limitatamente ai documenti depositati in giudizio, per i quali l’accesso era stato conseguito. Nel merito, ha accolto il ricorso con riferimento ai due atti interni rimasti ostensibili, consistiti rispettivamente nella richiesta di chiarimenti della Direzione Provinciale alla Direzione Regionale e nel relativo riscontro. Il Collegio ha escluso che la natura di atti interni, non relativi a un determinato procedimento, possa di per sé escludere la loro accessibilità, essendo gli stessi riconducibili alla nozione di documento amministrativo detenuto da una pubblica amministrazione e concernente attività di pubblico interesse.

La Corte ha richiamato il principio consolidato secondo cui, in presenza di un’istanza volta alla tutela difensiva, non è richiesta la dimostrazione dell’indispensabilità di ciascun documento, essendo sufficiente una rappresentazione complessiva e ragionevole della strumentalità degli atti. Ha inoltre condiviso l’insegnamento per cui l’amministrazione e il giudice dell’accesso non devono effettuare valutazioni ultronee sull’ammissibilità, sull’influenza o sulla decisività del documento nel giudizio di merito, competenza riservata all’autorità giudiziaria investita della questione.

Quanto all’eccezione concernente la natura dei documenti quali pareri legali o di pre-contenzioso, il Collegio ha osservato che i chiarimenti richiesti non costituivano pareri legali, riferendosi a indicazioni procedurali per la presentazione delle dichiarazioni DOCFA valevoli per la generalità dei contribuenti. Non ricorrendo i presupposti per l’esclusione di cui all’art. 24, comma 1, legge n. 241/1990, né emergendo la sussistenza di dati sensibili, il Tribunale ha ritenuto prevalente l’interesse all’accesso in ragione del documentato nesso di strumentalità tra la documentazione richiesta e la situazione giuridica che la società intende tutelare.

Infine, il Collegio ha respinto l’eccezione relativa alla mancata ostensione del mandato da parte del difensore, ritenendo noto all’amministrazione il rapporto tra il procuratore e la società, in ragione del procedimento amministrativo in corso e delle precedenti interlocuzioni tra gli uffici e la difesa. Ha quindi accertato l’illegittimità del silenzio-diniego, condannando l’Agenzia delle Entrate – Direzione Provinciale di Bologna al rilascio della documentazione entro trenta giorni dalla comunicazione della sentenza, con nomina di un commissario ad acta in caso di ulteriore inerzia.