Forma scritta ad substantiam e clausola risolutiva nella proroga concessoria (TAR Emilia-Romagna n. 402 del 04.03.2026)

Principi di diritto (Massima)
La declaratoria di perenzione del ricorso non estingue il diritto di azione, che può essere riproposto nei termini di decadenza e prescrizione. In materia di contratti della pubblica amministrazione, anche quando agisce iure privatorum, la forma scritta è richiesta ad substantiam: la delibera dell’organo collegiale che autorizza la proroga costituisce mero atto interno e preparatorio, non idoneo a perfezionare un accordo modificativo se non seguita da un atto sottoscritto da entrambi i contraenti. La clausola risolutiva espressa, specificamente approvata per iscritto, rende superfluo l’esame della gravità dell’inadempimento, ma richiede comunque l’accertamento dell’imputabilità e della buona fede. L’azione di risarcimento del danno da responsabilità contrattuale è infondata quando la risoluzione per inadempimento, non contestata giudizialmente, costituisce fatto impeditivo del nesso causale tra la condotta dell’amministrazione e i danni lamentati.

Il Fatto

La società ricorrente, concessionaria della gestione di impianti sportivi comunali, vedeva risolto il contratto da parte del Comune a causa di gravi inadempimenti manutentivi. La società agiva quindi in giudizio per ottenere il risarcimento del danno, la ripetizione di indebito o, in subordine, un indennizzo per arricchimento senza giusta causa.

La pretesa risarcitoria si fondava sulla mancata proroga della convenzione sino al 2016, che secondo la ricorrente si sarebbe perfezionata in virtù di una delibera di giunta comunale che la prevedeva quale strumento di riequilibrio contrattuale per le migliorie apportate. Previa declaratoria del difetto di giurisdizione del giudice ordinario e la successiva perenzione del ricorso riassunto, la società riproponeva l’azione dinanzi al TAR.

La Motivazione della Corte

Il Tribunale respinge il ricorso, ritenendo infondate tutte le domande proposte. In via preliminare, chiarisce che la perenzione del precedente giudizio non determina l’inammissibilità del nuovo ricorso, incidendo solo sul versante processuale e non su quello sostanziale.

Nel merito, il Collegio evidenzia come la ricorrente non abbia impugnato il provvedimento di risoluzione della convenzione, contestandone solo l’efficacia per la mancata specifica approvazione della clausola risolutiva espressa. Tale clausola, invece, era stata specificamente approvata per iscritto e, trattandosi di accordo ex art. 11 legge n. 241/1990 e non di contratto per adesione, non rileva la disciplina dell’art. 1341 cod. civ. sulle clausole vessatorie.

La Corte osserva che la risoluzione per inadempimento, non contestata, rappresenta il fatto impeditivo della proroga e la causa dei danni lamentati. L’eventuale impugnazione avrebbe potuto evitare o mitigare i danni, come richiesto dall’art. 30, comma 3, cod. proc. amm. e dall’art. 1227 cod. civ.

Quanto all’asserita proroga di fatto, il TAR richiama il principio per cui i contratti della pubblica amministrazione richiedono la forma scritta ad substantiam: la delibera di giunta costituisce atto meramente interno e preparatorio, inidoneo a perfezionare l’accordo modificativo in assenza di un atto negoziale sottoscritto dalle parti. Infine, il Collegio esclude la fondatezza della domanda di ripetizione di indebito, non ricorrendo l’ipotesi del contratto ad esecuzione continuata, e di quella di arricchimento senza giusta causa, tenuto conto dei contributi pubblici già erogati per le migliorie. Le spese di lite sono compensate per la particolarità della controversia.