Revoca accordo quadro trasferimento personale universitario e vincoli piano di rientro (TAR Sicilia n. 1810 del 14.05.2024)

Principi di diritto (Massima)
La revoca in autotutela di un accordo quadro regionale che disponga trasferimenti di personale con oneri a carico del servizio sanitario costituisce esercizio vincolato del potere di secondo grado quando i Ministeri della Salute e dell’Economia, ai sensi dell’art. 3, comma 6, dell’Accordo Attuativo del Piano di rientro, ne abbiano negato la preventiva approvazione. Il Piano di rientro, espressione di principi di coordinamento della finanza pubblica e di obblighi eurounitari, impone alla Regione di rimuovere gli atti che vi si pongano in contrasto. L’effetto caducante dell’atto a monte travolge l’intesa attuativa a valle, senza necessità di nuova valutazione degli interessi, non assumendo rilievo impeditivo la sua asserita natura privatistica. Non è configurabile alcun legittimo affidamento in capo al soggetto cui era nota la necessità dell’approvazione ministeriale.

Il Fatto

L’Università degli Studi di Catania ha impugnato il provvedimento con cui l’Assessorato regionale della Salute ha revocato in autotutela il decreto assessoriale di approvazione dell’Accordo quadro stipulato con l’Ateneo e con l’adesione dell’Azienda Ospedaliera Universitaria, avente ad oggetto il trasferimento dell’attività assistenziale del personale universitario presso la predetta Azienda. Con il medesimo gravame è stata impugnata la nota assessoriale con cui si è comunicato che la revoca avrebbe dispiegato effetti caducatori su tutti gli atti connessi, presupposti e conseguenti.

Il ricorso si fondava su due ordini di censure: eccesso di potere per contraddittorietà e sviamento, violazione del legittimo affidamento, difetto di istruttoria e di motivazione, omessa comunicazione di avvio del procedimento; e difetto dei presupposti, per non avere il trasferimento determinato alcun onere aggiuntivo a carico dell’erario regionale, essendo i costi progressivamente trasferiti sugli enti utilizzatori.

La Motivazione della Corte

In via preliminare il Collegio ha respinto la richiesta di rinvio e la domanda di cancellazione della causa dal ruolo, entrambe fondate su un asserito stato avanzato delle trattative transattive. La richiesta non è stata supportata da alcuna produzione documentale, dopo che il procedimento era già stato differito in quattro occasioni al medesimo fine. Il Collegio ha richiamato l’art. 73, comma 1-bis, c.p.a. e il principio, affermato dal C.G.A.R.S. n. 69 del 2022, secondo cui le parti non vantano un diritto al rinvio della discussione, spettando al giudice la decisione sui tempi della controversia, anche in ragione degli interessi pubblici coinvolti.

Nel merito, il Tribunale ha ricostruito la disciplina del Piano di rientro sanitario, qualificandolo come crocevia tra livello amministrativo, normativa statale attuativa di obblighi eurounitari e principi di coordinamento della finanza pubblica, con richiamo all’art. 5 Cost. e all’art. 1, comma 796, lett. b), della legge n. 296/2006. Ha richiamato la giurisprudenza amministrativa (Cons. Stato n. 6621 del 2021 e Cons. Stato n. 450 del 2016) e il consolidato orientamento costituzionale sulla legittimità dei vincoli all’autonomia regionale.

La Regione Siciliana era tenuta all’attuazione del Programma Operativo 2010-2012 e l’art. 3, comma 6, dell’Accordo Attuativo sottoponeva i provvedimenti regionali in materia di personale sanitario alla preventiva approvazione dei Ministeri. Questi ultimi, con nota del 28.06.2012, avevano chiesto chiarimenti sugli effetti finanziari dell’Accordo quadro e ne avevano poi disposto la non approvazione. Da qui la qualificazione della revoca come atto dovuto: il potere di controllo ministeriale ha reso doverosa l’emanazione del provvedimento di secondo grado.

Il Collegio ha escluso che la natura negoziale dell’intesa a valle potesse impedire l’effetto caducante, richiamando la giurisprudenza costituzionale a partire dalla sentenza n. 204 del 2004 e la pronuncia del TAR Sicilia n. 1630 del 2017: il ricorso a strumenti privatistici non elimina l’attributo pubblicistico-funzionale della fattispecie. Il potere è stato correttamente esercitato anche nel quomodo. Quanto alla omessa comunicazione di avvio, opera l’art. 21-octies della legge sul procedimento, trattandosi di atto vincolato il cui contenuto non avrebbe potuto essere diverso; la parte non ha indicato gli elementi conoscitivi che avrebbe introdotto. L’art. 10-bis non si applica ai procedimenti officiosi di secondo grado.

Infine, il secondo motivo è stato respinto: il trasferimento di attività e personale ha determinato un trasferimento di costi, poiché i due enti non rispondono a un unico bilancio e non può sostenersi alcuna invarianza finale. Il ricorso è stato respinto, con compensazione delle spese in ragione delle peculiarità della vicenda.