Annullamento d’ufficio GSE sugli incentivi: si applica il termine di 18 mesi (Cons. Stato n. 2918 del 13.04.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il provvedimento con cui il GSE annulla l’accoglimento di richieste di verifica e certificazione, fondandolo su una illegittimità originaria della concessione e non su falsità delle dichiarazioni, violazione di prescrizioni o sopravvenuta carenza dei requisiti, è espressione del potere di autotutela di cui all’art. 21-nonies della legge n. 241/1990, non del potere di verifica e controllo di cui all’art. 42 del d.lgs. n. 28/2011. Il dato formale e quello sostanziale convergono: la terminologia impiegata, il richiamo alla legge sul procedimento e l’osservanza della regola del contrarius actus collocano l’atto nel procedimento di secondo grado. Il principio di tipicità degli atti amministrativi e il principio del clare loqui impediscono di ibridare basi legali diverse per fruire degli effetti più convenienti. Ne consegue l’assoggettamento dell’esercizio del potere ai limiti generali di legge e, in primo luogo, al termine di diciotto mesi vigente all’epoca del provvedimento.

Il Fatto

La società appellante aveva ottenuto dal GSE, tra il febbraio e il maggio 2014, l’accoglimento di diciassette richieste di verifica e certificazione di risparmi energetici, presentate tra il novembre 2013 e il febbraio 2014. Nel 2018 il Gestore avviava un procedimento di annullamento d’ufficio e, con provvedimento del 28 settembre 2018, annullava quegli accoglimenti sulla base della ritenuta carenza di documentazione indispensabile per il beneficio.

La società impugnava l’atto davanti al TAR Lazio, che respingeva il ricorso introduttivo e due dei tre ricorsi per motivi aggiunti, dichiarando improcedibile il secondo. Proponeva quindi appello, articolando cinque motivi volti, in particolare, a contestare la qualificazione dell’atto come esercizio del potere di verifica e controllo e a far valere il superamento del termine di legge.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato ribalta la qualificazione accolta in primo grado. Il provvedimento non appartiene al perimetro dell’art. 42, terzo comma, d.lgs. n. 28/2011, perché non è determinato da accertate violazioni di prescrizioni, né da esiti sfavorevoli di verifica sulla veridicità di dichiarazioni e documenti. L’atto si fonda sulla asserita mancanza, fin dall’origine, di documentazione necessaria all’incentivo: un vizio di legittimità che apre il procedimento di secondo grado.

Il percorso argomentativo muove dal dato formale. Il Gestore ha impiegato le espressioni “autotutela” e “annullamento d’ufficio”, ha richiamato la legge n. 241/1990 e ha osservato la regola del contrarius actus, con piena coincidenza tra le richieste riconosciute e quelle poi annullate con efficacia retroattiva. Il nomen usato dall’amministrazione non è vincolante, ma il tenore letterale e il valore funzionale degli atti orientano la qualificazione.

Sul piano sostanziale la Corte richiama la distinzione tra decadenza e autotutela, richiamando Cons. Stato, Ad. Plen., n. 18 del 2020 e Cons. Stato, sez. II, n. 7461 del 2024. La decadenza copre le dichiarazioni non vere, l’inadempimento degli obblighi e la sopravvenuta carenza dei requisiti. Esorbita invece da quel perimetro, per ricadere nell’autotutela, l’ipotesi in cui l’amministrazione abbia valutato e ritenuto sussistenti i presupposti, ingenerando un affidamento nel privato, e poi riesamini la situazione giungendo a conclusione opposta. L’elemento distintivo è l’affidamento tutelabile. La Corte richiama anche Cons. Stato, sez. IV, n. 6516 del 2021 e precedenti della Sezione su fattispecie analoghe.

I principi di tipicità degli atti amministrativi e del clare loqui escludono la combinazione di basi legali diverse. Esercitando autotutela, il Gestore doveva rispettare i limiti generali di legge e, in primo luogo, il termine di diciotto mesi di cui all’art. 21-nonies, vigente all’epoca del provvedimento. Il termine risulta ampiamente superato, essendo trascorsi quasi quattro anni dall’approvazione delle RVC. Assorbiti gli altri motivi, l’appello è accolto: il ricorso di primo grado è accolto, i motivi aggiunti sono dichiarati improcedibili e l’atto è annullato. Le spese del doppio grado sono compensate in ragione delle oscillazioni giurisprudenziali.