Annullamento d’ufficio GSE su incentivi: si applica il termine di 18 mesi (Cons. Stato n. 2917 del 13.04.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il provvedimento con cui il GSE annulla l’accoglimento di richieste di verifica e certificazione dei risparmi energetici, adottato per carenza di documentazione asseritamente indispensabile ab initio, costituisce espressione del potere di autotutela di cui all’art. 21-nonies della legge n. 241/1990 e non del potere di verifica e controllo di cui all’art. 42 del d.lgs. n. 28/2011. Il dato formale e quello sostanziale convergono: la terminologia impiegata, il richiamo alla legge sul procedimento e l’osservanza dello schema del contrarius actus escludono la qualificazione come decadenza. In applicazione del principio di tipicità degli atti amministrativi e del principio del clare loqui, l’amministrazione che decide di esercitare il potere deve applicare il regime giuridico pertinente, senza combinare basi legali diverse per fruire degli effetti più convenienti. Ne consegue l’illegittimità dell’annullamento adottato oltre il termine di 18 mesi previsto dalla norma all’epoca vigente.

Il Fatto

Una società presenta nel giugno 2014 undici Richieste di Verifica e Certificazione di risparmi energetici, rendicontati tramite schede tecniche standardizzate. Il GSE le definisce con esito positivo nel luglio 2014. Nel dicembre 2018, all’esito di un procedimento di annullamento d’ufficio avviato nel giugno precedente, il Gestore annulla quel precedente accoglimento per asserita carenza della documentazione necessaria.

La società impugna il provvedimento davanti al TAR Lazio, proponendo poi tre ricorsi per motivi aggiunti, uno dei quali diretto contro il diniego opposto dal GSE all’istanza presentata ai sensi dell’art. 56, comma 8, del d.l. n. 76/2020. Il TAR respinge il ricorso introduttivo e due dei ricorsi per motivi aggiunti, dichiarando improcedibile il secondo. La società appella chiedendo la riforma della sentenza.

La Motivazione della Corte

Il Collegio affronta la questione centrale della qualificazione dell’atto: se esso ricada nel potere di verifica e controllo del GSE, di natura doverosa ed esito vincolato, ovvero nel potere di autotutela. La sentenza di primo grado aveva optato per la prima lettura, ritenendo l’atto estraneo all’art. 21-nonies.

Il Consiglio di Stato ribalta l’impostazione muovendo dal dato formale. Il potere del giudice di qualificare i fatti giuridici trova fondamento e limite nel tenore letterale delle espressioni usate e nel valore sistematico e funzionale che esse assumono rispetto all’oggetto dell’azione amministrativa. Nel caso concreto il GSE ha impiegato le terminologie di autotutela e annullamento d’ufficio, ha richiamato la legge n. 241/1990 e ha osservato la regola del contrarius actus, inviando la comunicazione di avvio del procedimento. Sul piano sostanziale, l’atto non è stato determinato da violazioni di prescrizioni né da esiti sfavorevoli di verifica della veridicità di dichiarazioni e documenti, ma dalla carenza di documentazione ritenuta indispensabile fin dall’origine.

La Corte richiama la distinzione tra decadenza e autotutela elaborata dalla Adunanza Plenaria n. 18 del 2020 e ripresa dalla Sezione II n. 7461 del 2024: la decadenza riguarda dichiarazioni non vere, inadempimento delle condizioni o sopravvenuta carenza dei requisiti, mentre ricade nell’autotutela la fattispecie in cui l’amministrazione, dopo aver ritenuto sussistenti i presupposti della concessione, riesamini la situazione e pervenga a conclusione opposta. L’elemento distintivo è l’affidamento del privato, assente nella decadenza e tutelabile nell’autotutela. Nella specie l’affidamento era stato ingenerato dal positivo esito del procedimento.

Richiamati i principi di tipicità e di clare loqui, e la regola secondo cui l’amministrazione non può combinare basi legali differenti per fruire degli effetti più convenienti (Cons. Stato n. 6516 del 2021), il Collegio conclude che il GSE era tenuto al rispetto del termine di 18 mesi previsto dall’art. 21-nonies. Termine ampiamente superato, essendo l’annullamento intervenuto a quasi quattro anni dall’approvazione delle RVC.

L’appello è quindi accolto, assorbiti gli ulteriori motivi. In parziale riforma della sentenza, il Consiglio di Stato accoglie il ricorso principale di primo grado, dichiara improcedibili il primo e il terzo ricorso per motivi aggiunti, conferma l’improcedibilità del secondo e annulla il provvedimento impugnato. Le spese di entrambi i gradi sono compensate, in considerazione delle oscillazioni della giurisprudenza su questioni analoghe.