Convenzioni INPS-CAF per servizi ISEE e RED: giurisdizione del giudice amministrativo (Cons. Stato n. 3728 del 12.05.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il diniego opposto dall’INPS alla stipula delle convenzioni con un centro di assistenza fiscale per la raccolta e trasmissione dei modelli RED e ACC.AS/PS e per l’alimentazione del sistema informativo ISEE costituisce esercizio di una potestà amministrativa di stampo autoritativo, non di autonomia contrattuale paritetica. I servizi oggetto di convenzionamento presentano pregnanza pubblicistica, per l’immanenza dell’interesse pubblico e per la loro strumentalità rispetto all’accesso alle prestazioni sociali agevolate. Sussiste pertanto la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133, co. 1, lett. c), cod. proc. amm., trattandosi di controversia sull’affidamento di pubblici servizi. La medesima fattispecie è riconducibile anche all’art. 133, co. 1, lett. a), n. 2, cod. proc. amm., configurandosi gli schemi convenzionali come accordi sostitutivi ex art. 11 della legge n. 241/1990.

Il Fatto

Con nota del 23 aprile 2021 l’INPS negava a un centro di assistenza fiscale l’affidamento del servizio di raccolta e trasmissione dei modelli RED e ACC.AS/PS, l’affidamento del servizio di alimentazione del sistema informativo ISEE e il rilascio dell’abilitazione al portale di gestione reddituale. Il diniego si fondava sull’insussistenza dei requisiti di affidabilità, in ragione di fatti a rilevanza penale emersi con riguardo all’organizzazione sindacale proprietaria del Centro e al suo presidente nazionale, e sulla mancata adozione di misure di self-cleaning.

Il Centro impugnava il diniego innanzi al TAR Lazio. Con sentenza n. 13030 del 2 luglio 2025 il Tribunale, rifacendosi ex art. 74 cod. proc. amm. a una propria precedente pronuncia, declinava la giurisdizione in favore del giudice ordinario, ravvisando un rapporto paritetico di diritto soggettivo. Proponeva appello il Centro, dolendosi della violazione dell’art. 133, co. 1, lett. c) e a), n. 2, cod. proc. amm. e dell’art. 11 della legge n. 241/1990.

La Motivazione della Corte

Il Collegio muove dalla netta distinzione tra la fattispecie in esame e quella decisa dal TAR Lazio con la sentenza n. 1039 del 2025, richiamata dal primo giudice, nonché dal parere consultivo n. 2025 dell’11 luglio 2019 e dalla pronuncia di Sezione n. 3826 del 2018. In quei casi veniva in rilievo la mancata stipula della convenzione per la riscossione dei contributi associativi ex art. 1-undecies della legge n. 641/1978: quote volontarie, riscosse tramite l’Istituto a fronte di un aggio, in un rapporto iure privatorum.

Nel caso oggi in esame, invece, oggetto del diniego sono servizi connotati da una forte immanenza dell’interesse pubblico. La Corte illustra la natura dell’ISEE, indice sintetico di natura amministrativa, privo di autonoma rilevanza sostanziale ma dotato di efficacia procedimentale quale condizione di accesso o modulazione dei benefici sociali, disciplinato dal d.P.C.M. n. 159/2013. Analogo rilievo assume il modello RED, funzionale alla verifica delle situazioni reddituali incidenti sulle prestazioni collegate al reddito, e il modello ACC.AS/PS, relativo alla permanenza dei requisiti per le prestazioni di invalidità civile.

Da ciò il Collegio desume la sussistenza di una pluralità di indici rivelatori del servizio pubblico. L’elemento teleologico emerge dalla strumentalità delle attività rispetto all’accesso a numerose prestazioni sociali; l’art. 2 del d.P.C.M. n. 159/2013 qualifica la determinazione dell’indicatore come livello essenziale delle prestazioni ex art. 117, secondo comma, lett. m), della Costituzione. L’elemento soggettivo risiede nella titolarità pubblica dei servizi, organizzati in termini di doverosità dall’INPS, cui il regolamento impone la gestione del sistema informativo ISEE. Nell’esercizio della facoltà di convenzionarsi con i CAF, l’Istituto fa quindi uso di un potere discrezionale autoritativo.

Ne deriva il radicamento della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ex art. 133, co. 1, lett. c), cod. proc. amm.. In via di completezza, il Collegio ravvisa la medesima fattispecie anche nell’art. 133, co. 1, lett. a), n. 2, cod. proc. amm.: gli schemi convenzionali presentano gli indici dell’accordo di diritto pubblico, sub specie di accordo sostitutivo ex art. 11 della legge n. 241/1990. Rilevano le clausole di recesso unilaterale per sopravvenuti motivi di interesse pubblico, l’oggetto contrattuale di connotazione pubblicistica, il calendario di incontri con la Consulta dei CAF, la forma scritta ad substantiam e la previa delibera del Consiglio di amministrazione.

Il diniego impugnato costituisce dunque estrinsecazione di una potestà pubblicistica, a fronte della quale la posizione del Centro assume la consistenza di interesse legittimo. L’appello è accolto, la sentenza declinatoria è riformata con declaratoria della giurisdizione amministrativa e rimessione al primo giudice per il merito. Le spese del doppio grado sono compensate.