Monte ore inderogabile e verifica di congruità dell’offerta economica (TAR Toscana n. 5 del 07.01.2025)

Principi di diritto (Massima)
Nel giudizio di verifica dell’offerta economicamente più vantaggiosa, le prescrizioni del capitolato tecnico che quantificano il monte ore delle prestazioni organizzative soggette a ribasso hanno valenza prescrittiva e inderogabile, dovendosi escludere che le risposte a quesiti pre-gara possano introdurre deroghe alla lex specialis. La stazione appaltante, una volta focalizzata la propria attenzione su una specifica voce di costo, è tenuta a verificarne la congruità in modo coerente e logico, senza poterla ritenere assorbita da una valutazione globale di congruità. La nozione di costi indiretti non si applica alle prestazioni organizzative quantificate da un monte ore minimo, dovendosi ritenere il relativo personale stabilmente impiegato nella commessa. Il giudice amministrativo non può sindacare i poteri non ancora esercitati, con la conseguenza che è preclusa ogni proiezione prognostica sull’esito del riesame, anche ai fini della prova di resistenza.

Il Fatto

La società ricorrente partecipava alla procedura aperta indetta dalla struttura sanitaria per l’affidamento della gestione di percorsi assistenziali domiciliari nella zona distretto della Lunigiana, con aggiudicazione in favore di altra cooperativa. L’offerta economica dell’aggiudicataria veniva sottoposta a verifica di anomalia e la commissione, avvalendosi del soccorso procedimentale, chiedeva la scomposizione dei costi relativi alle prestazioni organizzative.

La ricorrente impugnava l’aggiudicazione lamentando che i chiarimenti resi dall’aggiudicataria giustificassero quei costi su un monte ore sensibilmente inferiore a quello prescritto dalla scheda “A” del capitolato: 25 ore settimanali per il coordinamento a fronte delle 30 richieste, e 18 ore settimanali per le ulteriori prestazioni organizzative a fronte delle 95 richieste. L’accettazione di tali chiarimenti avrebbe comportato il mancato rilievo di una sottostima dei costi idonea a incidere sulla sostenibilità dell’offerta.

La Motivazione della Corte

Il Collegio respinge anzitutto la tesi secondo cui l’indicazione dei costi del personale addetto alle prestazioni organizzative non sarebbe stata necessaria. L’art. 17 del disciplinare di gara impone la compilazione della scheda di dettaglio con separata evidenziazione dei costi del personale per alcune macrocategorie. La circostanza che la stazione appaltante abbia ritenuto superfluo tale adempimento in risposta a una f.a.q. non rileva, perché le risposte fornite in quella sede non possono avere portata innovativa rispetto alla lex specialis; il Collegio richiama sul punto Consiglio di Stato sez. V n. 3492 del 04.05.2022 e TAR Roma n. 14218 del 2022.

Quanto al carattere asseritamente non vincolante del monte ore, la tesi non trova riscontro nella scheda “A” del capitolato, il cui punto n. 3 prescrive un coordinatore per 30 ore settimanali e operatori amministrativi per 95 ore settimanali. Si tratta di disposizioni con valenza prescrittiva e inderogabile, come conferma la lettura sistematica: dove la stazione appaltante ha attribuito al monte ore valore di mera stima lo ha previsto espressamente, e solo per le prestazioni organizzative — soggette a ribasso — si profilava l’esigenza di garantire un monte ore minimo.

Il Collegio esclude poi che la quota di costi potesse essere qualificata come costi indiretti. Tale nozione, elaborata dalla giurisprudenza (TAR Roma n. 8261 del 12.07.2021), riguarda le figure impiegate solo occasionalmente o trasversalmente a più contratti. Non si attaglia alle prestazioni quantificate dal capitolato con un monte ore prestazionale, dovendosi ritenere il personale stabilmente impiegato nella commessa.

Né convince l’argomento dell’equivalenza del modello organizzativo proposto dall’aggiudicataria. Il principio di equivalenza è stato elaborato per gli appalti di fornitura e opera per requisiti funzionali (Consiglio di Stato sez. III n. 4155 del 09.05.2024); anche ammesso che si applichi ai servizi, la reperibilità 24 ore non soddisfa la ratio del monte orario minimo, che mira a evitare la compressione delle prestazioni sotto una soglia determinata dall’amministrazione.

Infine, il Collegio ritiene che la focalizzazione su una voce di costo imponga un esame approfondito e coerente, non assorbito dalla valutazione globale di congruità. Il carattere discrezionale della verifica impedisce però di pronosticare l’esito del riesame, escludendo proiezioni ai fini dell’accertamento dell’incongruità o della prova di resistenza. Quanto al secondo motivo, l’ammissione difensiva dell’aggiudicataria su un costo di formazione superiore a quello indicato in offerta conferma che tale posta non è stata adeguatamente valorizzata. I motivi sono quindi accolti, con annullamento dell’aggiudicazione e nuovo provvedimento entro 60 giorni.