Modifiche contrattuali senza gara e divieto di rinegoziazione al rialzo (Cons. Stato n. 8737 del 10.11.2025)

Principi di diritto (Massima)
Le modifiche dei contratti pubblici in corso di esecuzione ammesse senza nuova procedura ai sensi dell’art. 106, comma 1, lett. c), n. 1), d.lgs. n. 50/2016 presuppongono circostanze impreviste e imprevedibili per la stazione appaltante. Trattandosi di disposizione derogatoria del principio della gara, non ne è consentita interpretazione analogica o estensiva. Non integra quella fattispecie la sostanziale rinegoziazione del contratto condotta su richiesta dell’operatore economico e finalizzata a riequilibrare l’appalto. È illegittima la modifica che quantifichi le prestazioni aggiuntive sulla base di condizioni economiche diverse da quelle offerte dall’originario aggiudicatario in sede di gara, in violazione dell’art. 110, comma 2, d.lgs. n. 50/2016. L’evento prevedibile e la previsione della lex specialis che già consenta di modulare le prestazioni rendono insussistente il presupposto della imprevedibilità.

Il Fatto

Una gara comunitaria centralizzata della Regione Lazio, bandita nel 2017 e suddivisa in lotti, era finalizzata all’affidamento del servizio di pulizia e sanificazione delle aziende sanitarie. Per il lotto di interesse, dopo un contenzioso definito da una sentenza di questa Sezione del 2021, subentrava per scorrimento un raggruppamento temporaneo di imprese. La convenzione veniva recepita con ordinativi decorrenti dal 1° aprile 2023.

La stazione appaltante adottava quindi una serie di provvedimenti di estensione e di integrazione economica del contratto: l’imposizione del quinto d’obbligo, l’affidamento di un servizio accessorio di gestione dei contenitori per rifiuti sanitari, indi la risoluzione per inadempimento e il passaggio al secondo classificato alle condizioni economiche da questi offerte. Dopo l’annullamento in autotutela di tale affidamento, seguivano una modifica contrattuale giustificata dall’imminente Giubileo e un ulteriore atto di rettifica degli importi. Il raggruppamento originario impugnava gli ultimi provvedimenti con motivi aggiunti. Il TAR Lazio accoglieva, annullando i due atti e trasmettendo gli atti alle Procure contabile e penale. Propone appello la stazione appaltante.

La Motivazione della Corte

Il Collegio accoglie l’eccezione di inammissibilità della documentazione prodotta in appello dall’appellante, in quanto depositata in violazione dell’art. 104, comma 2, c.p.a. e non ritenuta indispensabile. Nel merito conferma integralmente la sentenza di primo grado.

Muove dalla lex specialis. Il capitolato tecnico qualifica il servizio come dinamico e consente all’amministrazione di variare destinazioni d’uso, superfici e classificazione delle aree, precisando che le variazioni entro le varianti di legge non danno diritto ad indennizzo né a variazione dei prezzi unitari. La remunerazione è ancorata ai prezzi unitari offerti moltiplicati per le quantità. La volontà della Regione era dunque di modulare le prestazioni secondo le esigenze concrete, e gli operatori erano chiamati a tarare l’offerta su tale prospettiva. Ne deriva che tra le condizioni rilevanti per la formulazione dell’offerta rientrano anche le nuove esigenze organizzative, pure se conseguenti a provvedimenti ministeriali o regionali, che l’amministrazione deve comunque considerare a prescindere dal rapporto con il fornitore.

Sul Giubileo la Corte osserva che, alla sottoscrizione della convenzione, l’amministrazione avrebbe potuto considerarne la durata, peraltro esaurita ben prima della scadenza dell’appalto prevista per il 2028. L’evento era quindi prevedibile.

Quanto alla pretesa interlocuzione ricostruttiva, la nota del direttore dell’UOC Economato dà conto, al di là della formazione del suo redattore, di una rinegoziazione del contratto con l’aggiudicataria. Il TAR ha correttamente applicato l’art. 106 d.lgs. n. 50/2016, norma derogatoria non suscettibile di interpretazione estensiva, come già affermato dalla giurisprudenza amministrativa. Le prestazioni aggiuntive risultano quantificate sulla base di quanto offerto in gara dalla controinteressata e, per una voce, di un’offerta specificamente formulata dalla stessa: è violato anche l’art. 110, comma 2, d.lgs. n. 50/2016, che impone l’affidamento alle medesime condizioni dell’originario aggiudicatario.

La conclusione vale anche per l’atto di rettifica, che si limita a ridistribuire gli importi senza mutare il saldo. Il carattere seriale dei provvedimenti e il richiamo, due volte, alle condizioni della controinteressata rendono non verosimile il preteso errore materiale. L’appello è respinto, con compensazione delle spese del grado.