Recupero insediamenti abusivi: varianti ammesse solo per quelli esistenti al 1983 (Cons. Stato n. 9529 del 03.12.2025)

Principi di diritto (Massima)
La variante speciale agli strumenti urbanistici generali finalizzata al recupero degli insediamenti abusivi è ammessa, ai sensi dell’art. 29, comma 1, legge n. 47/1985 e dell’art. 3, comma 1, legge reg. Puglia n. 26/1985, come modificata dalla legge reg. n. 40/1986, solo per gli insediamenti esistenti al 1° ottobre 1983. Trattandosi di procedimento speciale, le relative disposizioni sono di stretta interpretazione e non annoverano tra le finalità ammesse la valorizzazione commerciale degli immobili abusivi acquisiti al patrimonio comunale. Il presupposto oggettivo richiede un insediamento costituito da una pluralità di edifici abusivi comportante continuità edificata e rilevante modificazione dell’assetto del territorio, non singoli interventi abusivi diffusi. Il principio di leale collaborazione e l’affidamento del Comune non sono invocabili quando la variante difetta dei presupposti di legge.

Il Fatto

Il Comune di Foggia ha impugnato davanti al TAR Puglia la deliberazione di Giunta regionale n. 1544 del 2 agosto 2019, con cui la Regione ha ritenuto di non approvare e rinviare al Comune le varianti di recupero degli insediamenti abusivi della zona Salice, ambiti 1-2-3-4-5-6. Il giudizio riguarda il piano relativo all’Ambito 1, riadottato con delibera consiliare n. 131 del 21 dicembre 2017. Gli abusi consistono, in prevalenza, in lottizzazioni abusive accertate dal giudice penale, con confisca dei terreni in favore del Comune.

Il TAR Puglia, con la sentenza n. 409 del 2023, ha respinto il ricorso rilevando, tra l’altro, la carenza dei requisiti di perimetrazione e individuazione degli immobili, l’assenza di adeguati standard e l’inserimento di immobili edificati dopo la data preclusiva del 1 ottobre 1983. Il Comune ha proposto appello, chiedendo anche il risarcimento del danno per lesione dell’affidamento e responsabilità precontrattuale.

La Motivazione della Corte

Il Collegio muove dalla qualificazione della variante: si tratta di strumento speciale, non ordinario, finalizzato al recupero di insediamenti abusivi. Tutta l’istruttoria, comunale e regionale, è stata condotta assumendo come parametri l’art. 29 legge n. 47/1985 e l’art. 3 legge reg. n. 26/1985, per come modificata dalla legge reg. n. 40/1986, che ammettono la variante solo per gli insediamenti esistenti al 1° ottobre 1983.

Nel caso concreto i procedimenti sono stati avviati solo negli anni novanta e concernono abusi realizzati dopo tale data. Il Comune ha eccepito il difetto di prova, per il mancato deposito dei rilievi aerofotogrammetrici, ma l’eccezione è infondata: tutte le sentenze penali richiamate nelle delibere consiliari, che hanno accertato gli abusi e disposto la confisca, sono successive al 1997, alcune del 1998, altre del 2000, altre del 2021, 2022 e 2024. È pertanto implausibile che gli abusi si collochino prima del 1 ottobre 1983.

Il Collegio precisa poi il significato di “insediamenti abusivi”: nuclei di espansione di edilizia abitativa di una certa consistenza e densità, non situazioni di diffusione sul territorio rurale di abusi circoscritti. L’art. 3, comma 2, legge reg. n. 26/1985 richiede una pluralità di edifici abusivi comportante continuità edificata e rilevante modificazione dell’assetto territoriale. Il Comune non ha documentato tale situazione: la stessa delibera consiliare parla di “zona rururbana a bassa densità insediativa”, il che conferma l’assenza di continuità edificata. Anche la delibera di perimetrazione è tardiva, adottata solo il 9 aprile 1997 a fronte del termine del 20 aprile 1987.

Quanto agli standard urbanistici, prescritti dall’art. 29, comma 1, legge n. 47/1985, le difese comunali risultano generiche e indimostrate, dovendosi confermare il rilievo regionale secondo cui le opere si riducono a mere aiuole. Non sussiste violazione del principio di leale collaborazione né lesione dell’affidamento: i reiterati contatti tra uffici non consentono di pervenire a una soluzione positiva in assenza di idonea copertura legislativa.

La legittimità della delibera regionale esclude per definizione un danno ingiusto. La domanda risarcitoria da lesione dell’affidamento è infondata, perché l’Ente ben poteva e doveva sapere che le varianti erano tardive. Le risorse dedicate alle verifiche istruttorie non configurano danno emergente, trattandosi di attività dovuta, né lucro cessante, poiché la variante risponde solo a finalità di interesse pubblico e non alla valorizzazione economica degli immobili. L’appello è respinto, con compensazione delle spese.