Retrocessione parziale dei beni espropriati e previa valutazione di inservibilità (Cons. Stato n. 7760 del 26.10.2026)

Principi di diritto (Massima)
In tema di espropriazione per pubblica utilità, qualora il piano degli insediamenti produttivi sia stato attuato solo parzialmente nel termine decennale di efficacia, la domanda di restituzione dei fondi non utilizzati configura una ipotesi di retrocessione parziale. Questa è subordinata a una preventiva determinazione amministrativa di inservibilità dei beni all’opera pubblica, espressione di discrezionalità valutativa anche in prospettiva futura. Solo dopo la formale dichiarazione di inservibilità l’espropriato è titolare di un diritto soggettivo (ius ad rem) che gli consente di agire per la restituzione. Ne consegue che il giudice amministrativo non può sostituirsi all’amministrazione disponendo l’immediata retrocessione, in forza del divieto di pronunciarsi su poteri amministrativi non ancora esercitati. La decadenza del piano per decorso del termine non determina l’inedificabilità delle aree, restando fermo quanto già attuato e consentito il completamento delle opere di urbanizzazione in corso.

Il Fatto

Il giudizio riguarda la domanda di retrocessione totale dei fondi di proprietà dell’originario ricorrente, siti nel territorio comunale e espropriati in attuazione del piano degli insediamenti produttivi approvato dal Consiglio comunale con deliberazione del 1998. L’espropriazione era stata curata da una società mista incaricata della gestione delle attività tecniche e amministrative del piano.

Il TAR Campania, Sezione staccata di Salerno, aveva accolto la domanda di retrocessione. Il Comune ha proposto appello, sostenendo la parziale attuazione del piano entro il termine decennale di efficacia e la conseguente necessità di una valutazione discrezionale dell’amministrazione prima di disporre la restituzione. L’appellato ha resistito, chiedendo la declaratoria di inammissibilità e il rigetto dell’appello.

La Motivazione della Corte

In via preliminare, il Collegio ha dichiarato inammissibile la riproposizione dei motivi del ricorso di primo grado da parte dell’appellato, che avrebbe dovuto proporre appello incidentale avverso il capo della sentenza di rigetto della domanda risarcitoria. Ha invece respinto l’eccezione di inammissibilità dell’appello per asserita novità delle deduzioni comunali: il divieto dei nova dell’art. 104, comma 1, cod. proc. amm. opera solo nei confronti dell’originario ricorrente e non delle altre parti, nonché delle mere difese che non ampliano il thema decidendum.

Nel merito, la Corte ha richiamato i propri precedenti sulla medesima vicenda (sentenze n. 10972 del 2023 e n. 7347 del 2024), dai quali emerge la parziale attuazione del piano: entro il termine decennale la società incaricata aveva proceduto alle espropriazioni, all’individuazione delle ditte assegnatarie, alla sottoscrizione delle convenzioni e al rilascio dei titoli edilizi.

La mancata ultimazione degli interventi e delle opere di urbanizzazione non ne ha precluso il completamento successivo. La Corte ha richiamato il principio per cui la decadenza del piano non determina l’inedificabilità delle aree, essendo consentito il completamento delle opere in corso e l’edificazione nelle aree già lottizzate e urbanizzate (Cons. Stato n. 6012 del 2021). Il vincolo procedurale viene meno con la scadenza del termine, ma resta fermo quanto già attuato.

Da qui il triplice ordine di conseguenze. I proprietari avrebbero dovuto presentare istanza di valutazione dei presupposti per la dichiarazione di inservibilità; il giudice di primo grado non poteva sostituirsi all’amministrazione, per il divieto dell’art. 34, comma 2, cod. proc. amm.; la decadenza del piano non precludeva l’approvazione di un nuovo piano per il completamento delle opere. L’appello è stato quindi accolto e il ricorso di primo grado respinto, con compensazione delle spese del doppio grado e condanna dell’appellato alle spese di verificazione, liquidate in euro 2.000,00.