Abuso edilizio, ordine di demolizione e sanzione pecuniaria per inottemperanza (Cons. Stato n. 6769 del 31.07.2025)

Principi di diritto (Massima)
È legittima l’ordinanza di demolizione di un’opera abusiva non preceduta dalla comunicazione di avvio del procedimento, poiché l’attività di contrasto agli abusi edilizi è vincolata e, ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, L. n. 241/1990, il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello adottato. L’ordine di demolizione non richiede motivazione rinforzata e non incontra limiti per il tempo trascorso, perché l’abuso edilizio integra un illecito permanente che cessa solo con la rimozione delle opere realizzate in assenza o in difformità del titolo. La sanzione pecuniaria ex art. 31, comma 4-bis, d.P.R. n. 380/2001 si applica anche agli abusi anteriori all’entrata in vigore della norma quando il termine di novanta giorni per ottemperare scade successivamente. Le attribuzioni della Commissione straordinaria ex art. 144 T.U.E.L. prevalgono, come norma speciale, su quelle degli organi ordinari.

Il Fatto

Il ricorrente ha acquistato nel 1993 un terreno nel comune di Trentola Ducenta e ha costruito un fabbricato per civili abitazioni in virtù di concessione edilizia del 2002, con locali commerciali al piano terreno. Un successivo permesso di costruire in sanatoria del 2009, rilasciato ai sensi dell’art. 36 d.p.r. n. 380/2001, ha autorizzato l’ampliamento dei locali interrati e la realizzazione di un locale tecnico.

Il Comune ha riscontrato una situazione dei luoghi difforme dai titoli e, con ordinanza del 15 dicembre 2016, ha ingiunto la demolizione delle difformità e il ripristino dello stato dei luoghi. Seguivano la revoca del certificato di agibilità e, nel 2018, l’ordinanza che ha intimato il pagamento di una sanzione amministrativa pecuniaria per l’inottemperanza, applicando l’art. 31, comma 4-bis, d.p.r. n. 380/2001 e un regolamento della Commissione straordinaria. Il TAR Campania ha respinto il ricorso e i motivi aggiunti, dichiarando improcedibile il primo ricorso per motivi aggiunti. Il ricorrente ha proposto appello.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello. Sul primo motivo, relativo all’omessa comunicazione di avvio del procedimento, il Collegio ha richiamato l’indirizzo consolidato della giurisprudenza amministrativa: l’obbligo di comunicazione non sussiste nelle ipotesi di attività vincolata, tra cui rientra quella di contrasto agli abusi edilizi. Il sopralluogo aveva accertato la modifica prospettica del locale commerciale ai piani terreni, con realizzazione di superfici e volumi in luogo dei balconi.

Il secondo motivo è stato respinto perché le opere non consistevano in interventi soggetti a S.C.I.A., ma in difformità dai titoli abilitativi con variazioni essenziali ex artt. 31-32 T.U. Edilizia: aumento di superficie utile e volumetria, mutamento di destinazione d’uso e variazione degli standard del D.M. 1444/1968. La sanzione demolitoria era quindi quella corretta, non quella pecuniaria.

Sulla motivazione e sull’affidamento, la Corte ha affermato che l’ordinanza di demolizione non necessita di particolare motivazione, non ricorrendo un esercizio di autotutela: basta la descrizione delle opere contestate e delle norme violate. Il tempo trascorso non incide, perché l’illecito è permanente e il provvedimento sanzionatorio interviene su una situazione antigiuridica attuale, senza fondare alcun legittimo affidamento. Sul punto il Collegio ha richiamato Cons. Stato, sez. II, n. 5416 del 2023, Cons. Stato, sez. VI, n. 729 del 2024 e Cons. Stato, sez. II, n. 1297 del 2024.

Sull’incompetenza della Commissione straordinaria, il Consiglio ha osservato che il d.P.R. 11 maggio 2016 le ha conferito le attribuzioni del consiglio comunale, della giunta e del sindaco in applicazione degli artt. 143 e 144 T.U.E.L.. Il richiamo dei poteri della Giunta nel frontespizio della delibera è al più un mero errore materiale, e la delibera è stata adottata all’unanimità dai tre componenti. È stato richiamato il principio di Cons. Stato, Sez. IV, n. 7756 del 2024 sulla natura speciale dell’art. 144 T.U.E.L..

Infine, sull’asserita retroattività della sanzione pecuniaria, la Corte ha ricostruito la sequenza temporale: la norma è stata introdotta dalla conversione del D.L. 133/2014 nella L. n. 164/2014, l’ordinanza di demolizione è del 15 dicembre 2016 e il termine di novanta giorni è spirato oltre due anni dopo l’introduzione della sanzione. L’importo è stato ritenuto adeguatamente motivato, avuto riguardo alla tipologia, alle dimensioni e alle caratteristiche delle opere e alla funzione ripristinatoria.