Nessun accesso ai cedolini dei dipendenti di società in house (Cons. Stato n. 4800 del 16.06.2026)

Principi di diritto (Massima)
I cedolini relativi alla gestione del rapporto di lavoro dei dipendenti di una società in house costituiscono atti di diritto privato e non rientrano nella nozione di documento amministrativo ai sensi dell’art. 22 della legge n. 241 del 1990. La società in house, pur essendo longa manus dell’amministrazione controllante sul piano organizzativo, conserva autonoma soggettività giuridica e resta assoggettata alle regole di diritto comune, salvo espresse ed eccezionali norme di equiparazione. Non sussiste quindi il requisito soggettivo della pubblica amministrazione, non essendo l’atto esplicazione di attività di pubblico interesse. Il diritto di accesso non è azionabile nemmeno nella forma dell’accesso civico generalizzato di cui all’art. 5 del d.lgs. n. 33 del 2013, che riguarda i documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni e non dagli enti privati.

Il Fatto

Tre ex dipendenti di una società di trasporto pubblico locale, in quiescenza, hanno presentato istanza di accesso per ottenere l’ostensione dei cedolini relativi al loro rapporto di lavoro a decorrere dal 2015. L’obiettivo dichiarato era effettuare verifiche propedeutiche a un’azione giudiziaria per il pagamento di differenze retributive. Formatosi il silenzio diniego sull’istanza, i lavoratori hanno proposto ricorso.

Il TAR Lazio, con la sentenza n. 19902/2025, ha accolto il ricorso, qualificando i cedolini come documenti amministrativi ai sensi dell’art. 2, comma 1, lett. d), della legge n. 241 del 1990, a prescindere dalla natura pubblicistica o privatistica del rapporto, e compensando le spese. La società ha proposto appello, deducendo tra l’altro il vizio di motivazione, l’erronea qualifica degli atti e l’assenza di un interesse concreto e attuale. I lavoratori hanno proposto appello incidentale sulla compensazione delle spese.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato accoglie il primo motivo e riforma la sentenza. La questione centrale riguarda la legittimazione passiva rispetto all’istanza ostensiva: l’accesso è rivolto a una società in house e ha ad oggetto atti di gestione dei rapporti di lavoro. Il Collegio richiama l’indirizzo dell’Adunanza Plenaria, 28 giugno 2016, nn. 13, 14, 15 e 16, secondo cui i dipendenti delle società che svolgono un servizio pubblico possono ottenere l’ostensione degli atti inerenti alle prove selettive, alla progressione in carriera e all’auto-organizzazione degli uffici, mentre restano sottratti all’accesso gli atti di quotidiana gestione del contratto di lavoro.

La Corte chiarisce che la società in house è una vera e propria società di natura privata, dotata di autonoma soggettività giuridica rispetto all’ente socio, assoggettata alle regole di diritto comune in campo societario ai sensi dell’art. 1 del d.lgs. n. 175 del 2016. Le società partecipate assumono carattere privatistico sul piano dello status generale e sono considerate enti pubblici solo nei settori e per i profili in cui sussista una norma espressa ed eccezionale di equiparazione, richiamandosi il combinato disposto degli artt. 7, comma 2, c.p.a. e 29 della legge n. 241 del 1990.

Da tali premesse deriva l’inoperatività dell’art. 22 della legge n. 241 del 1990, per assenza del requisito della soggettività pubblica e per la conseguente non configurabilità di un documento amministrativo. Il Collegio esclude che il rilievo possa essere superato dal richiamo alla lett. e) dell’art. 22, comma 1, che ricomprende i soggetti di diritto privato limitatamente all’attività di pubblico interesse: i documenti richiesti afferiscono alla gestione del rapporto di lavoro, attività tout court privatistica, avulsa dai profili di pubblico interesse protetti dal diritto di accesso.

La Corte esamina la questione anche nella prospettiva dell’accesso civico generalizzato, richiamando Cons. Stato, Sez. V, 30 ottobre 2025, n. 8415. Sul piano soggettivo rileva che l’art. 5 del d.lgs. n. 33 del 2013 impone l’obbligo di garantire l’accesso ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni e non dagli enti privati, salvo che esercitino funzioni amministrative o attività di pubblico interesse. Non ricorre quindi l’esigenza di favorire forme diffuse di controllo sull’utilizzo delle risorse pubbliche.

In conclusione, il primo motivo è fondato, con assorbimento degli altri motivi e dell’appello incidentale, caducata la pronuncia sulle spese accessoria a quella di merito. Il ricorso introduttivo è rigettato e le spese del doppio grado sono interamente compensate per la particolarità delle questioni esaminate.