Accordo di programma e poteri soprintendentizi: no elusione del giudicato (Cons. Stato n. 5700 del 02.07.2025)

Principi di diritto (Massima)
La sottoscrizione di un accordo di programma ex art. 11 della legge n. 241 del 1990 da parte dell’Amministrazione dei beni culturali comporta la spendita anticipata della discrezionalità e l’obbligo di non adottare atti incompatibili con gli impegni assunti, salvo recesso per sopravvenuti motivi di interesse pubblico. Ciò non esaurisce tuttavia ogni ulteriore potestà: resta il potere di dettare prescrizioni di tutela indiretta ex art. 45 del d.lgs. n. 42 del 2004 che non impediscano la realizzazione delle opere assentite ma ne assicurino il quomodo in modo conforme alla protezione del patrimonio. Non integra perciò elusione del giudicato il provvedimento che, a differenza di quello annullato, non imponga l’inedificabilità assoluta ma subordini i progetti al vaglio preventivo della Soprintendenza. Il vincolo indiretto è espressione di discrezionalità tecnica, sindacabile solo per difetto di istruttoria, motivazione inadeguata o mancanza di proporzionalità.

Il Fatto

La società ricorrente, subentrata alla propria dante causa nelle obbligazioni derivanti da convenzioni urbanistiche, è proprietaria di aree ricomprese nel Piano Particolareggiato “Porta a Mare” di Livorno, approvato nel 2003 e oggetto di un accordo di programma sottoscritto nel 2007 anche dal Ministero dei beni culturali. Nel 2021 la Soprintendenza aveva apposto un vincolo indiretto su tali aree; quel provvedimento è stato annullato dal TAR Toscana con sentenza n. 470/2022, passata in giudicato, per difetto di istruttoria e di motivazione, essendo risultato che il vincolo impediva la totalità degli interventi concessionati.

Con decreto n. 9 del 18.01.2023 la Commissione Regionale per il Patrimonio Culturale ha imposto un nuovo vincolo, senza prevedere l’inedificabilità ma dettando prescrizioni e subordinando i progetti al vaglio preventivo della Soprintendenza. La società ha chiesto la nullità per violazione del giudicato o, in subordine, l’annullamento. Il TAR ha rigettato il ricorso; proposto appello, la questione giunge al Consiglio di Stato.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ricostruisce la portata del giudicato formatosi sulla sentenza n. 470/2022, riproducendone i passaggi essenziali: essa ha accertato che il Ministero, mediante l’accordo del 2007, ha assunto l’obbligo di non adottare atti incompatibili con gli impegni assunti e che il vincolo del 2021 impediva la totalità degli interventi concessionati. Da ciò non deriva però, secondo il Consiglio di Stato, che la Soprintendenza abbia esaurito ogni potere.

Richiamando i criteri di ermeneutica contrattuale di cui agli artt. 1362 e ss. cod. civ., applicabili agli accordi ex art. 11 della legge n. 241 del 1990, la Corte legge il testo dell’accordo del 2007 e ne ricava che il Ministero non ha rinunciato a ogni ulteriore esercizio delle proprie potestà, ma ha manifestato disponibilità a collaborare alla realizzazione del progetto, riconoscendo che i manufatti sono “orientati a rispettare nel loro insieme le esigenze di salvaguardia dei valori storico artistici”. Tale espressione non esclude che singole prescrizioni siano dettate per realizzare le opere assicurando piena protezione del patrimonio.

La sentenza n. 470/2022 ha dichiarato illegittimo il vincolo del 2021 perché imponeva l’inedificabilità assoluta, ma non ha escluso il residuo esercizio dei poteri. Preclusa è l’adozione di atti incompatibili: illegittimo sarebbe un provvedimento che vietasse la realizzazione dei posti barca previsti o localizzasse diversamente le infrastrutture. Nella specie l’atto impugnato non vieta l’edificazione ma impone prescrizioni, sicché non c’è elusione del giudicato. Il potere di verifica preventiva dei progetti si giustifica con l’esigenza di controllare la corrispondenza a quanto previsto e il rispetto delle modalità realizzative.

Quanto al legittimo affidamento, la Corte esclude la lesione: la realizzabilità di quanto previsto non è in discussione e il piano attuativo non azzerava i poteri della Soprintendenza. Il vincolo indiretto ha funzione di completamento pertinenziale della visione e fruizione dell’immobile principale, tutelando la cornice ambientale, gli scorci e le visuali. Sul difetto di istruttoria, la Corte interpreta l’espressione “rinnovata leggibilità” non in riferimento alle demolizioni, bensì alla leggibilità spaziale e funzionale del sistema difensivo. Le prescrizioni, adeguatamente motivate, non risultano irragionevoli né sproporzionate. Infine, respinge la censura di genericità dei parametri, trattandosi di concetti dal preciso significato nel contesto conformativo, e quella relativa alla “mobilità lenta”, mero parametro e non esercizio di poteri comunali. L’appello è rigettato, con condanna alle spese.