Adesione alla convenzione Consip non sana ordine fuori dall’accordo quadro (TAR Sicilia n. 1414 del 28.04.2025)

Principi di diritto (Massima)
L’adesione di una stazione appaltante a una convenzione Consip non richiede una specifica motivazione sulla maggiore convenienza rispetto all’indizione di una gara autonoma o alla proroga del contratto in essere, poiché il favor legislativo per i sistemi centralizzati di approvvigionamento è assistito da presunzione di convenienza. L’ente conserva tuttavia il vincolo di rispettare le condizioni fissate nell’accordo quadro e nel capitolato tecnico. L’ordine di fornitura che imponga prestazioni in territori comunali privi dei requisiti prescritti integra una modifica sostanziale delle condizioni dell’accordo e, dunque, un affidamento diretto illegittimo. La difformità che incide solo sulle condizioni, e non sulla tipologia delle prestazioni, non travolge l’adesione alla convenzione, ma caduca il solo appalto consequenziale.

Il Fatto

Il Consorzio Autostrade Siciliane aveva affidato alla ricorrente il servizio biennale di pulizia e sanificazione delle tratte autostradali, con proroga annuale concordata fino al 31 agosto 2025 e con espressa previsione che il servizio potesse cessare all’individuazione di un nuovo affidatario. La stazione appaltante ha poi aderito all’accordo quadro Consip per i servizi di Facility Management, lotto 21, affidando il contratto attuativo al raggruppamento controinteressato, aggiudicatario dell’accordo quadro insieme ad altro operatore. La società uscente, che non aveva partecipato alla procedura Consip, ha impugnato la comunicazione di adesione, l’ordinativo e la nota con cui il RUP ha comunicato la cessazione del rapporto in corso.

Con motivi aggiunti la ricorrente ha censurato il superamento dei massimali spendibili e ha chiesto l’accertamento incidentale del diritto di accesso alla documentazione dell’affidamento. Si sono costituiti la stazione appaltante e il raggruppamento aggiudicatario, eccependo il difetto di giurisdizione, il difetto di interesse e l’improcedibilità per omessa impugnazione dell’atto confermativo.

La Motivazione della Corte

Il collegio esamina anzitutto l’eccezione di difetto di giurisdizione. La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo copre le controversie sulla scelta del contraente fino all’aggiudicazione definitiva, mentre la nota con cui è stata comunicata la cessazione anticipata della proroga si colloca nella fase esecutiva del negozio. Poiché la clausola contrattuale attribuiva alla stazione appaltante un potere di scioglimento di matrice privatistica, la cognizione su validità ed efficacia di quell’atto spetta al giudice ordinario, innanzi al quale il giudizio va riassunto ai sensi dell’art. 11 cod. proc. amm.

Resiste invece la giurisdizione amministrativa sulle doglianze relative all’adesione alla convenzione e all’affidamento del contratto attuativo. La determina adesiva è espressione di potere autoritativo e la controversia sull’aggiudicazione di un appalto in esecuzione di un accordo quadro rientra nella giurisdizione esclusiva, secondo l’insegnamento di Cass. civ., Sez. Un., n. 35335 del 2022. La ricorrente, operatore economico del settore, è titolare di legittimazione e interesse a contestare l’affidamento senza gara.

Nel merito il primo motivo è solo in parte fondato. Quanto alla dedotta antieconomicità, il collegio richiama il favor per le convenzioni Consip: l’adesione è assistita da presunzione di convenienza e non richiede una specifica determinazione comparativa con la gara autonoma o con la proroga del contratto in essere. Le esigenze dell’amministrazione non sono cristallizzate nell’assetto del rapporto in corso: il nuovo appalto ha oggetto integrato e comprende servizi ulteriormente parcellizzati in precedenza.

Fondata è invece la censura sulla difformità tra l’oggetto dell’appalto specifico e il capitolato tecnico. Il par. 5.2 impone la presenza di almeno un “Grande Immobile” in ciascun territorio comunale in cui il servizio è eseguito, con espresso divieto di emettere ordini in caso di inosservanza. Il dato non contestato — un solo edificio con superficie superiore a 5.000 mq, sito a Messina — è ritenuto provato ai sensi dell’art. 64, comma 2, cod. proc. amm. L’ordine affidato al raggruppamento contravviene dunque alla prescrizione.

La difformità non attiene però alla tipologia delle prestazioni e non integra la fattispecie dell’art. 59, comma 1, d.lgs. n. 36/2023: non risale quindi fino all’adesione alla convenzione. Integra invece una modifica sostanziale delle condizioni dell’accordo quadro, rilevante ai sensi del comma 2 della stessa norma, e invalida il solo appalto consequenziale. Da qui la caducazione dell’ordine, con salvezza dell’adesione, e l’assorbimento del secondo motivo, oltre all’improcedibilità dei motivi aggiunti e dell’istanza di accesso.