Annullamento di atto generale ed effetti ultra partes sui ricorsi non proposti (TAR Lombardia n. 1029 del 08.04.2024)

Principi di diritto (Massima)
L’annullamento giurisdizionale di un atto amministrativo generale produce effetti ultra partes, estendendosi a tutti i destinatari dell’atto anche se non parti del giudizio che ha condotto all’annullamento. Il fondamento è l’ontologica indivisibilità del contenuto dell’atto: venuto meno l’atto generale, i suoi effetti non possono continuare a spiegarsi nei confronti di alcuno dei destinatari. Ne consegue l’improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse del ricorso proposto da chi, destinatario dell’atto, non ne abbia ottenuto l’annullamento, essendo l’atto divenuto improduttivo di effetti. L’estensione degli effetti del giudicato amministrativo oltre le parti è ammessa nei soli casi eccezionali di inscindibilità degli effetti dell’atto o del vizio dedotto. L’accertamento dell’illegittimità dell’atto ai soli fini risarcitori, ai sensi dell’art. 34, comma 3, c.p.a., presuppone che la parte abbia manifestato l’interesse a tale accertamento, in coerenza con il principio dispositivo.

Il Fatto

La società ricorrente, operatore di medie dimensioni attivo nella distribuzione del gas naturale, ha impugnato la deliberazione con cui l’Autorità di regolazione ha adottato il testo integrato delle tariffe dei servizi di distribuzione e misura del gas per il periodo 2020-2025, unitamente al provvedimento di aggiornamento tariffario per l’anno 2020. Con sei successivi ricorsi per motivi aggiunti la società ha gravato gli atti di determinazione e aggiornamento delle tariffe per gli anni 2019, 2020, 2021 e 2023.

La censura centrale riguardava la determinazione dei costi operativi riconosciuti ai fini tariffari, che la ricorrente assumeva essere stata effettuata su basi erronee, con conseguente fissazione di tariffe inferiori a quelle dovute. Nelle more del giudizio, altri operatori avevano ottenuto l’annullamento della medesima deliberazione con decisioni del giudice amministrativo, poi in parte confermate in appello.

La Motivazione della Corte

Il Collegio rileva che la deliberazione impugnata ha natura di atto amministrativo generale e non di atto regolamentare, difettando del requisito di astrattezza che caratterizza, insieme alla generalità e all’innovatività, gli atti normativi, secondo il richiamato precedente dell’Adunanza Plenaria n. 9 del 2012. L’atto disciplina una vicenda determinata — la fissazione dei costi riconosciuti per il quinto periodo regolatorio in favore dei concessionari del settore — ed esaurisce i propri effetti con il periodo temporale regolato.

Posta tale qualificazione, il Tribunale affronta il tema dell’estensione del giudicato amministrativo. In via di principio il giudicato opera solo inter partes, secondo il modello dell’art. 2909 c.c., e le ipotesi di efficacia ultra partes restano eccezionali, giustificate dall’inscindibilità degli effetti dell’atto o del vizio. Il Collegio richiama il criterio dell’Adunanza Plenaria n. 5 del 2019, che richiede l’esistenza di un legame indivisibile fra le posizioni dei destinatari, tale da rendere inconcepibile che l’atto annullato continui ad esistere per chi non lo ha impugnato.

Ad avviso del Tribunale, la medesima ratio che fonda l’estensione degli effetti nel caso di annullamento di un regolamento opera anche per l’atto amministrativo generale. Anche qui sussiste il legame indivisibile tra i destinatari, perché l’atto a contenuto generale ha efficacia verso l’intera categoria. L’annullamento giudiziale produce quindi i propri effetti anche nei confronti dei soggetti rimasti estranei al giudizio, e, per converso, venuto meno l’atto, i suoi effetti non possono più spiegarsi verso alcuno.

Su questa base il ricorso introduttivo è dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse: la disciplina regolatoria tariffaria è stata eliminata dall’ordinamento ed è divenuta improduttiva di effetti per tutti i destinatari. La stessa sorte colpisce i sei ricorsi per motivi aggiunti, che avevano ad oggetto atti applicativi adottati sulla base della deliberazione annullata e impugnati anche per illegittimità derivata.

Il Collegio esclude infine che ricorrano i presupposti per l’accertamento dell’illegittimità ai fini risarcitori ex art. 34, comma 3, c.p.a., non avendo la parte proposto né prospettato l’azione di risarcimento, con conseguente insussistenza dell’interesse richiesto dal principio dispositivo. Le spese di lite sono compensate.