Illegittimo il regolamento ENAC sull’handling adottato senza istruttoria e consultazione (TAR Lazio n. 8274 del 05.05.2026)

Principi di diritto (Massima)
Nel settore dei servizi aeroportuali di assistenza a terra, disciplinato dal d.lgs. n. 18/1999 in attuazione della direttiva 96/67/CE, il potere regolatorio dell’ENAC non è un potere creativo dell’ordine economico, ma un potere conformativo e di garanzia, che deve esercitarsi entro le coordinate del mercato liberalizzato. L’obbligo di gara per la selezione dei prestatori nei casi di limitazione del numero degli operatori costituisce vincolo derivante dalla disciplina primaria eurounitaria e nazionale, rappresentando il contrappeso concorrenziale della deroga alla regola del libero accesso. Pertanto, l’esercizio del potere regolatorio che incida sull’assetto concorrenziale del mercato, modificando condizioni di accesso e di permanenza, richiede un’adeguata istruttoria e una fase di consultazione degli operatori economici; la loro omissione, in assenza di specifica motivazione, determina l’illegittimità dell’atto per eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione, con annullamento integrale della revisione regolamentare e obbligo di riedizione del potere all’esito di un procedimento trasparente e partecipato.

Il Fatto

La Revisione n. 2 dell’Edizione n. 8 del Regolamento ENAC per la certificazione dei prestatori di servizi di assistenza a terra, approvata il 12 maggio 2025, aveva introdotto modifiche sostanziali alla disciplina previgente, rimasta invariata per oltre un decennio. Le novità riguardavano l’obbligo generalizzato di gara negli aeroporti limitati anche in caso di coincidenza tra numero di operatori presenti e numero massimo consentito, l’introduzione di una griglia rigida di criteri di valutazione delle offerte tecniche, la declaratoria di irricevibilità delle istanze di certificazione presentate dopo l’avvio del procedimento di limitazione, la clausola di reciproco affidamento delle attività e il regime transitorio di immediata applicazione ai procedimenti in corso.

Diverse società operanti nel settore, in posizioni economiche differenziate, hanno impugnato il regolamento e l’Allegato 7 dinanzi al TAR Lazio, deducendo, sotto plurimi profili, la carenza di istruttoria e la mancata attivazione di una fase di consultazione preventiva degli operatori. I ricorsi sono stati riuniti per connessione oggettiva e funzionale ai sensi dell’art. 70 c.p.a.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ha preliminarmente ricostruito la cornice normativa di riferimento, evidenziando come il d.lgs. n. 18/1999, attuativo della direttiva 96/67/CE, configuri l’accesso al mercato dei servizi di handling come regola e la limitazione come eccezione derogatoria, ammissibile solo per ragioni di sicurezza, capacità o spazio disponibile. In questa logica, la procedura selettiva di cui all’art. 11 del d.lgs. n. 18/1999 rappresenta il necessario presidio di apertura concorrenziale: la gara non è accessorio della limitazione ma suo naturale contrappeso, sicché il contingentamento non può risolversi in una cristallizzazione degli assetti esistenti.

La sentenza ha quindi chiarito che l’obbligo di gara non era oggetto di contestazione, derivando direttamente dalla disciplina primaria. Lo scrutinio ha riguardato invece le modalità con cui l’ENAC aveva inciso sull’assetto previgente, introducendo nuove regole procedimentali e criteri di selezione senza che risultassero esplicitate, sul piano istruttorio e motivazionale, le ragioni e gli effetti delle innovazioni, e senza la previsione di un regime transitorio idoneo a tutelare l’affidamento degli operatori. La Corte ha rilevato che la normativa primaria attribuisce alla società di gestione aeroportuale, previa consultazione del comitato degli utenti, il compito di definire specifiche tecniche e criteri selettivi, mentre il legislatore non ha espressamente tipizzato un potere dell’ENAC di disciplinare in via diretta l’assetto concorrenziale del mercato.

Proprio perché tale potere regolatorio trova fondamento solo in una interpretazione funzionale, la sua legittimità è stata ritenuta strettamente connessa alla qualità dell’istruttoria e alla trasparenza del procedimento. Dagli atti di causa non è risultato che l’ENAC abbia attivato alcuna forma di consultazione preventiva, né svolto un’analisi di impatto sulle modifiche introdotte; l’Ente aveva anzi dichiarato, riscontrando l’istanza di accesso, che non esistevano atti endoprocedimentali da ostendere. Tale omissione è stata ritenuta tanto più rilevante alla luce della prassi procedimentale seguita nelle precedenti revisioni regolamentari, sempre precedute da momenti di confronto con i soggetti coinvolti, sicché il discostarsi da tale modello avrebbe richiesto una specifica motivazione.

L’accoglimento della censura ha comportato l’annullamento integrale della Revisione n. 2, non essendo possibile isolare singole previsioni in un contesto di stretta interconnessione tra le disposizioni. La Corte ha precisato che la riviviscenza del regime previgente non determina alcun vuoto normativo, atteso che i principi di concorrenza e apertura del mercato trovano applicazione diretta in forza della disciplina primaria e del diritto dell’Unione. L’ENAC è stato condannato a rideterminarsi all’esito di un’adeguata istruttoria e del confronto con gli operatori economici interessati, nel rispetto dei vincoli conformativi derivanti dalla pronuncia.