Annullamento d’ufficio del contributo pubblico tra termine ragionevole e riqualificazione (C.G.A.R.S. n. 268 del 08.04.2024)

Principi di diritto (Massima)
Il giudice amministrativo qualifica il provvedimento di secondo grado in base al suo contenuto effettivo e alla causa reale, non al nomen iuris formalmente adottato dall’amministrazione. Ove l’autotutela rimuova un atto affetto da illegittimità originaria per difetto di un presupposto a carattere istantaneo, essa integra annullamento d’ufficio ex art. 21-nonies della l. n. 241/1990 e non revoca ex art. 21-quinquies. Il termine ragionevole di esercizio decorre dalla conoscenza, da parte dell’amministrazione, dei fatti e delle circostanze posti a fondamento del ritiro, non dalle incertezze organizzative interne agli uffici. Il decorso del tempo non può essere procrastinato sine die per fatti ascrivibili alla stessa amministrazione procedente.

Il Fatto

Una società aveva ottenuto nel 2014 un’agevolazione pubblica prevista dall’art. 1, commi da 340 a 343, della l. n. 296/2006, subordinata alla localizzazione dell’impresa all’interno di una zona franca urbana del Comune di Messina. Nel 2017 il Ministero dello sviluppo economico ha adottato un decreto di revoca dell’agevolazione e ha chiesto la restituzione della somma erogata, oltre interessi, iscrivendola a ruolo. Il presupposto dell’autotutela era la nota con cui il Comune, rivedendo la precedente attestazione, aveva escluso che l’area di insediamento rientrasse nel perimetro agevolabile.

La società ha impugnato il decreto e la cartella esattoriale davanti al TAR Sicilia, Sezione staccata di Catania, che ha accolto i ricorsi, qualificando il provvedimento come annullamento d’ufficio e ravvisando la tardività dell’esercizio del potere. Il Ministero ha proposto appello.

La Motivazione della Corte

Il primo motivo censura la riqualificazione operata dal TAR. Il Collegio richiama l’orientamento secondo cui la riqualificazione dell’atto impugnato è potere ufficioso del giudice, non vincolato dall’intitolazione formale né dalle deduzioni delle parti (Cons. Stato, V, n. 7320/2021; V, n. 6606/2021; V, n. 3387/2018). Rileva poi la distinzione tra revoca ex art. 21-quinquies, con efficacia ex nunc e legata a sopravvenuti motivi di pubblico interesse, e annullamento d’ufficio ex art. 21-nonies, che postula l’illegittimità originaria dell’atto.

L’Amministrazione aveva invocato la categoria della decadenza accertativa. Il C.G.A.R.S. la esclude, richiamando Ad. plen. n. 18 del 2020: la decadenza accertativa richiede un’espressa e specifica previsione di legge, un vizio consistente nella falsità delle dichiarazioni o nella violazione di prescrizioni essenziali e un potere vincolato. Nel settore in esame manca una norma di tal genere, e le decisioni richiamate dall’appellante (Cons. Stato, VI, n. 550/2006; IV, n. 6241/2020) riguardano fattispecie diverse. Il carattere istantaneo dell’agevolazione e la motivazione incentrata sull’illegittimità originaria confermano la qualificazione del TAR.

Il secondo motivo contesta l’applicazione del termine di diciotto mesi, sostenendo che per gli atti anteriori alla novella del 2015 il termine dovrebbe decorrere dalla scoperta dei profili di illegittimità. Il Collegio richiama il criterio secondo cui il termine ex art. 21-nonies, se non comprende il tempo anteriore all’entrata in vigore della l. n. 124/2015, decorre da quella data (Cons. Stato, VI, n. 6975/2019). Anche accogliendo la tesi più favorevole all’amministrazione, il termine integra un mero parametro di ragionevolezza che decorre dalla scoperta dei fatti (Ad. plen. n. 8 del 2017).

La Corte ritiene che il potere sia stato esercitato oltre ogni termine ragionevole: il dubbio sulla localizzazione risale al preavviso del dicembre 2015, la revisione dell’attestazione comunale al giugno 2017, il provvedimento al luglio 2017. Il ritardo è imputabile alle sole amministrazioni nella individuazione del perimetro della ZFU, senza prova di particolare complessità. Il rilievo sull’affidamento è ininfluente, poiché la sentenza impugnata non ne ha fatto applicazione. L’appello è respinto, senza statuizione sulle spese del grado.