Annullamento d’ufficio degli incentivi GSE tra autotutela e decadenza (Cons. Stato n. 5974 del 22.07.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il provvedimento con cui il GSE annulla i provvedimenti di accoglimento delle richieste di verifica e certificazione dei titoli di efficienza energetica, contestando la carenza della documentazione presentata a corredo delle RVC, costituisce esercizio del potere di autotutela di cui all’art. 21 nonies della l. n. 241 del 1990 e non del potere di decadenza di cui all’art. 42, comma 3, del d.lgs. n. 28 del 2011. Una volta disposta l’ammissione agli incentivi all’esito di un’istruttoria sostanziale, il GSE non può più contestare la carenza dei requisiti già vagliati in sede di accoglimento, dovendo provvedere in autotutela nel rispetto dei relativi presupposti. È illegittimo il diniego di incentivazione fondato esclusivamente sul mancato assolvimento di un obbligo documentale non previsto al momento della presentazione dell’istanza.

Il Fatto

Una società operante nel settore dell’ingegneria presentava al GSE, tra il maggio 2016 e il maggio 2017, alcune richieste di verifica e certificazione standard per interventi di efficientamento energetico eseguiti su edifici di proprietà di enti locali. Le RVC venivano accolte e i titoli di efficienza energetica riconosciuti.

Con comunicazione del novembre 2017 il Gestore avviava un procedimento di annullamento d’ufficio, chiedendo ulteriore documentazione. Nonostante le osservazioni della società, il GSE annullava i provvedimenti di accoglimento con atto del gennaio 2018 e disponeva il recupero degli incentivi per un importo complessivo di euro 128.306,62. Il TAR Lazio respingeva il ricorso, qualificando il potere esercitato come decadenza ex art. 42, comma 3, del d.lgs. n. 28 del 2011. Da qui l’appello.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato accoglie il gravame con riguardo al primo motivo, di natura assorbente. Il provvedimento impugnato non costituisce espressione del potere di decadenza, ma di quello di autotutela previsto dall’art. 21 nonies della l. n. 241 del 1990. La qualificazione è confermata dal dato formale, essendo l’atto espressamente denominato “annullamento d’ufficio”, e da quello sostanziale: il GSE si è limitato a riesaminare un profilo già oggetto di valutazione in sede di accoglimento delle RVC, ossia la completezza della documentazione trasmessa.

Il Gestore ha annullato i precedenti provvedimenti non per un difetto dei requisiti necessari al rilascio delle RVC, ma per la mancata produzione di una ingente mole documentale non prevista dalla normativa vigente all’epoca della presentazione dell’istanza e richiesta per la prima volta con la comunicazione di avvio del novembre 2017. In sede di accoglimento delle RVC il GSE aveva già chiesto, per alcune di esse, specifiche integrazioni, anche in sede di preavviso di diniego poi superato. La necessità di diversa documentazione è stata quindi individuata solo ex post, a uno o due anni dai provvedimenti di accoglimento.

La Sezione richiama la propria giurisprudenza: una volta disposta l’ammissione agli incentivi, il GSE non può più contestare l’eventuale carenza dei requisiti già specificamente vagliati in sede di accoglimento, dovendo provvedere in autotutela nel rispetto dei presupposti di legge (Cons. Stato, sez. II, n. 363 del 2026). L’elemento distintivo tra decadenza e autotutela è l’affidamento del privato, tutelabile nella seconda e non nella prima, ove difetti ab origine il presupposto dell’incentivazione o siano state rese dichiarazioni false.

Non è in discussione il potere del GSE di svolgere approfondimenti istruttori e chiedere integrazioni. Tuttavia non è legittimo il diniego fondato esclusivamente sul mancato assolvimento di un obbligo documentale non previsto al momento della richiesta (Cons. Stato, sez. II, n. 3981 del 2025): diversamente si imporrebbe al privato un onere di recupero documentale arbitrario e sostanzialmente inesigibile. Le RVC avevano superato la soglia minima di progetto prima dell’entrata in vigore del d.m. 11 gennaio 2017, restando assoggettate alla disciplina transitoria del d.m. 28 dicembre 2012, che non contempla l’obbligo di allegare la liberatoria del cliente partecipante. Il provvedimento è dunque illegittimo per difetto di motivazione e di istruttoria. Ne consegue l’annullamento degli atti impugnati e la compensazione delle spese del doppio grado.