Artato frazionamento fotovoltaico e divieto di abuso del diritto negli incentivi (Cons. Stato n. 9157 del 24.11.2025)

Principi di diritto (Massima)
Il divieto di artato frazionamento degli impianti fotovoltaici costituisce specifica declinazione, nel settore degli incentivi energetici, del principio generale di divieto di abuso del diritto, immanente nell’ordinamento e operante a prescindere da un’espressa previsione normativa. Il d.m. 5 maggio 2011 non ha introdotto la fattispecie elusiva, ma si è limitato a cristallizzarla in chiave meramente ricognitiva, individuando elementi indicatori della sostanziale unicità dell’impianto senza esaurire il potere di verifica del GSE. Il provvedimento che accerta l’artato frazionamento e dispone la decadenza dagli incentivi esprime un potere di decadenza e non di autotutela, con conseguente inapplicabilità dei paradigmi dell’affidamento e del termine ragionevole. Il privato non può vantare alcun legittimo affidamento alla conservazione di un vantaggio conseguito mediante abuso del diritto all’incentivo.

Il Fatto

La società appellante è titolare di un impianto fotovoltaico di potenza pari a 49,98 kW, ammesso nel 2009 alle tariffe incentivanti del d.m. 28 luglio 2005 (primo conto energia). A seguito di controlli, il GSE ha avviato nel 2017 un procedimento di decadenza, rilevando che sul medesimo sito erano state presentate richieste di ammissione per altri quaranta impianti di potenza prossima ai 50 kW, installati su particelle contigue originatesi da frazionamento, e che tra le società responsabili sussisteva un collegamento societario.

Con provvedimento dell’8 ottobre 2019 il gestore ha disposto la decadenza, ravvisando un’ipotesi di artato frazionamento di più impianti contigui riconducibili a un’unica iniziativa imprenditoriale. Il TAR Lazio ha respinto il ricorso; la società ha proposto appello, censurando la qualificazione del potere esercitato, l’insussistenza del frazionamento e l’applicazione retroattiva della disciplina sopravvenuta.

La Motivazione della Corte

Il Collegio respinge integralmente l’appello, muovendo dal consolidato orientamento della sezione e dell’Adunanza Plenaria n. 18/2020. Quanto al primo motivo, il provvedimento non costituisce esercizio di autotutela: il GSE non ha riesaminato le dichiarazioni rese in sede di ammissione, ma ha svolto un’indagine complessa su tutti i quarantuno impianti, verificando la contestualità di richieste, adempimenti e trasferimenti, la contiguità catastale e il collegamento societario.

Gli elementi soggettivi e oggettivi, singolarmente privi di rilievo, fanno emergere nel loro insieme l’artato frazionamento di un unico impianto di potenza maggiore. Da ciò discende l’infondatezza delle doglianze sull’inosservanza del termine ragionevole e sull’affidamento, non configurabile a fronte di un vantaggio conseguito mediante abuso. Il termine di 180 giorni, inoltre, attiene ai soli procedimenti di verifica in loco e non è assistito da perentorietà.

Sul secondo e terzo motivo, la Corte afferma che il divieto di abuso del diritto è principio generale dell’ordinamento, la cui valenza espansiva non è revocabile in dubbio. Il divieto di artato frazionamento ne è specifica declinazione nel settore degli incentivi energetici, con la ratio di impedire che il rispetto formale della legge si traduca in violazione sostanziale. Frazionare artificiosamente un impianto determina un duplice pregiudizio: ammette a incentivo maggiore un impianto di potenza maggiore e frustra i principi del risultato e della fiducia tra operatore economico e amministrazione nella gestione di risorse pubbliche scarse.

Il d.m. 5 maggio 2011 si è dunque limitato a cristallizzare gli elementi costitutivi di una fattispecie elusiva già presente nell’ordinamento. Il punto 3.8 delle regole applicative ha natura schiettamente operativa e chiarisce solo che il divieto non comprende gli impianti già esistenti e incentivati. Quanto alla pronuncia penale richiamata dall’appellante, la Corte ne esclude l’applicabilità per diversità di oggetto e di vicenda concreta.

Nel caso specifico le circostanze accertate non risultano smentite: unicità del sito, contiguità delle particelle, collegamento societario e trasferimenti a ridosso dell’entrata in esercizio. Ne deriva la non veridicità della dichiarazione resa e l’obbligo di prestare la cauzione definitiva a pena di inammissibilità. Il provvedimento di decadenza è pertanto legittimo.