Assorbimento dei motivi e limiti regolamentari su circoli privati e internet point (Cons. Stato n. 7428 del 09.10.2026)

Principi di diritto (Massima)
Nel giudizio impugnatorio di legittimità il giudice amministrativo non può disporre l’assorbimento di motivi autonomi se la parte non ha conseguito una tutela piena. L’assorbimento è ammesso solo nei casi di assorbimento per legge, per pregiudizialità necessaria e per ragioni di economia processuale, ipotesi tassative che non ricorrono quando il ricorso sia stato parzialmente accolto e i motivi investano l’assetto sostanziale e non temporale della disciplina. L’amministrazione non può introdurre, con atto regolamentare, un divieto di iscrizione all’albo dei punti vendita ricariche a carico dei circoli privati e delle associazioni titolari di autorizzazione, in contrasto con la normativa primaria. Un divieto assoluto e generale che escluda gli internet point dall’attività è sproporzionato e illegittimo quando la finalità di tutela della salute può essere perseguita con misure di controllo e bilanciamento.

Il Fatto

L’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli ha impugnato la sentenza con cui il TAR Lazio aveva accolto solo parzialmente il ricorso avverso la determinazione direttoriale istitutiva dell’albo dei punti vendita per la ricarica dei conti di gioco e le relative FAQ. Il primo giudice aveva ritenuto illegittima l’applicazione immediata delle nuove regole ai concessionari in regime di proroga tecnica, assorbendo le ulteriori censure.

Gli esercenti hanno proposto appello incidentale, riproponendo i motivi non esaminati in primo grado e dolendosi dell’erroneità dell’assorbimento. La questione arriva al Collegio per stabilire se il giudice di prime cure potesse omettere la disamina delle censure autonome e se le singole previsioni regolamentari trovassero copertura nella normativa primaria.

La Motivazione della Corte

Il Collegio affronta anzitutto l’appello incidentale sul metodo. Richiamando la sentenza n. 5/2015 dell’Adunanza plenaria, rileva che l’assorbimento presuppone che la parte abbia ottenuto una tutela piena. Nel caso concreto il ricorso era stato solo parzialmente accolto, i motivi erano autonomi e riferiti all’assetto sostanziale della disciplina, e non ricorrevano le tre tipologie ammesse. L’assorbimento è quindi erroneo, ma ciò non comporta la nullità della sentenza e impone l’esame nel merito.

Nel merito, l’art. 2, comma 5, della determina vietava di collocare i punti vendita ricariche in circoli privati o locali di associazioni, anche se titolari di autorizzazione ex art. 86 T.U.L.P.S.. La previsione contrasta con l’art. 13 del D.Lgs. n. 41/2024, che include nell’albo i soggetti titolari di autorizzazione ex artt. 86 o 88 T.U.L.P.S. senza esclusioni. Il divieto comprime la libertà di iniziativa economica e la libera prestazione dei servizi in modo assoluto e non proporzionato rispetto alle finalità di controllo, che vanno perseguite con misure di bilanciamento. La disposizione è annullata, salvo il potere dell’Agenzia di regolare le modalità di controllo.

Quanto al limite settimanale di cento euro per le ricariche in contanti, la censura è infondata. La regola non risponde alla logica antiriciclaggio, ma alla tutela della salute, principio direttivo della delega contenuta nella legge n. 111/2023. Richiamando la Corte costituzionale n. 22/2024 e la n. 104/2025, il Collegio ritiene la misura coerente con la ratio della norma delegante e non irragionevole, perché calibrata sulle modalità di pagamento che favoriscono l’occultamento della spesa. I raffronti con il D.Lgs. n. 231/2007 sono inconferenti per difetto di pertinenza del tertium comparationis.

L’art. 6, comma 4, lett. g), della determina, che escludeva gli internet point, riproduce il divieto già dichiarato illegittimo dalla Corte costituzionale n. 104/2025: la misura è sproporzionata e sacrifica irragionevolmente la libertà di impresa. Restano infondate le censure sulla correlazione tra elenco RIES e albo, sulla nullità dei contratti e sull’alterazione del sinallagma. L’appello dell’Agenzia sull’applicazione immediata è respinto, confermandosi la necessità di stabilità del quadro normativo e di tutela dell’affidamento fino alla gara. Le spese sono compensate.