Atti endoprocedimentali e arresto del procedimento nel facility management (TAR Liguria n. 848 del 09.12.2024)

Principi di diritto (Massima)
Gli atti endoprocedimentali non sono impugnabili in via autonoma, perché la lesione della sfera giuridica del destinatario è di regola imputabile alla statuizione che conclude il procedimento. Fa eccezione il c.d. arresto procedimentale, ossia l’atto che determina una conclusiva definizione del procedimento, quanto meno per il destinatario, assumendo così natura provvedimentale. Non integra arresto la comunicazione con cui l’amministrazione, pur rappresentando l’interruzione dell’attivazione del servizio, si dichiari disponibile a valutare un’ulteriore revisione del piano delle attività: in tal caso il procedimento resta aperto. L’accordo quadro non impone alle amministrazioni contraenti alcun obbligo di acquisto di prestazioni minime, e la mancata emissione dell’ordinativo principale di fornitura esclude il perfezionamento del contratto derivato.

Il Fatto

La ricorrente, in qualità di mandante di un raggruppamento temporaneo, aveva sottoscritto con il soggetto aggregatore un accordo quadro per i servizi integrati di facility management sugli immobili della Regione Liguria, limitatamente al lotto concernente le province di Savona e Imperia. La Provincia di Imperia ha presentato richiesta preliminare di fornitura e ha ricevuto dal raggruppamento il piano dettagliato delle attività.

Con e-mail del 5 giugno 2024 il dirigente competente ha comunicato al mandatario l’interruzione del processo di attivazione del servizio, rilevando il contrasto del piano con una proposta di partenariato pubblico-privato di efficientamento energetico nel frattempo ricevuta. La nota presidenziale del 28 giugno 2024 ha confermato tale impostazione, precisando però la disponibilità a valutare un’ulteriore revisione del piano per i servizi diversi dalla climatizzazione ambientale. La ricorrente ha impugnato entrambi gli atti davanti al TAR.

La Motivazione della Corte

Il Collegio richiama la giurisprudenza amministrativa, segnatamente Cons. St., sez. IV, 27 aprile 2021, n. 3387, secondo cui gli atti endoprocedimentali non possono essere gravati autonomamente, salvo che integrino la figura dell’arresto procedimentale. La questione decisiva è dunque stabilire se le comunicazioni impugnate abbiano chiuso il procedimento o lo abbiano lasciato aperto.

La risposta è negativa. L’e-mail del 5 giugno 2024 non è nemmeno qualificabile come atto del procedimento, costituendo una comunicazione informale che anticipa in parte il contenuto dell’atto formale successivo. La nota del 28 giugno 2024, lungi dal chiudere la vicenda, contiene l’esplicita disponibilità dell’amministrazione a rivedere il piano per i servizi ulteriori rispetto alla climatizzazione. Da ciò il Tribunale deduce che l’interruzione deriva, a ben vedere, dall’indisponibilità del raggruppamento a modificare il piano, non dal comportamento dell’amministrazione.

Il primo motivo, incentrato sull’assenza di qualificazione della Provincia per le procedure di PPP, è dichiarato inammissibile per ragioni proprie: i vizi attengono a un procedimento futuro ed eventuale, distinto da quello in cui sono stati adottati gli atti gravati. Il Collegio aggiunge che la procedura di partenariato potrebbe essere realizzata tramite altri soggetti qualificati e che l’assenza di qualificazione non è ragione ostativa alla spendita della proposta nell’ambito della motivazione.

Il secondo motivo è infondato. L’accordo quadro prevede espressamente che l’aggiudicazione e la sottoscrizione non sono fonte di alcuna obbligazione di acquisto di quantitativi minimi, e che il contratto derivato si instaura con l’emissione dell’ordinativo principale di fornitura. In assenza di approvazione del piano e di ordinativo, nessun contratto è stato stipulato e nessun obbligo di stipularlo grava sull’amministrazione, libera di aderire o meno. Il Collegio richiama sul punto T.A.R. Emilia Romagna (Parma), 21 luglio 2023, n. 235, e lascia salva un’eventuale responsabilità precontrattuale, non dedotta in causa.

Il terzo motivo è parimenti infondato, perché la durata della futura procedura di PPP non è prevedibile e la stima biennale proposta dalla ricorrente resta sfornita di fondamento. Il ricorso è pertanto dichiarato inammissibile, con condanna alle spese.