Autovincolo ministeriale e durata dell’incarico dei commissari straordinari (Cons. Stato n. 8369 del 28.10.2025)

Principi di diritto (Massima)
Il richiamo, nelle premesse del decreto ministeriale di nomina dei commissari straordinari, alla direttiva ministeriale che predetermina criteri e durata dell’incarico integra un fenomeno di autovincolo amministrativo: l’amministrazione recepisce il contenuto disciplinatorio dell’atto e non può disapplicarlo. Ne deriva che, per le procedure che adottano il programma di cessione dei complessi aziendali, l’incarico dei commissari nominati per la fase gestoria cessa automaticamente alla data del decreto del tribunale che dichiara la cessazione dell’esercizio dell’impresa ex art. 73 del d.lgs. n. 270/1999. La successiva nomina dei commissari per la fase liquidatoria non costituisce revoca ex art. 43 del d.lgs. n. 270/1999, ma mera presa d’atto della scadenza del termine finale. Il giudice amministrativo può modulare gli effetti dell’annullamento, differendoli ex nunc, a tutela dei primari interessi pubblici coinvolti nella procedura.

Il Fatto

Due professionisti erano stati nominati, con decreti ministeriali del 2018 e del 2019, componenti del collegio commissariale di una grande impresa edile in amministrazione straordinaria. Nel luglio 2024 il tribunale fallimentare dichiarava la cessazione dell’esercizio dell’impresa ai sensi dell’art. 73 del d.lgs. n. 270/1999. Con decreto del 6 settembre 2024 il Ministero nominava un nuovo collegio commissariale per la fase liquidatoria, in sostituzione del precedente.

I commissari uscenti impugnavano il decreto davanti al TAR Lazio, che con due sentenze ne disponeva l’annullamento per difetto di istruttoria e motivazione in ordine alla valutazione comparativa dei candidati. Il Ministero proponeva appello, dolendosi del travisamento della propria direttiva; i commissari appellavano a loro volta, lamentando la qualificazione del provvedimento come revoca e la declaratoria di tardività delle censure sulle direttive.

La Motivazione della Corte

Il Collegio muove dall’esame degli appelli dei commissari. I decreti di nomina richiamavano espressamente nelle premesse la direttiva ministeriale del 19 luglio 2018, che limita l’incarico, per le procedure con programma di cessione dei complessi aziendali, al periodo di esecuzione del programma. Tale richiamo, altrimenti superfluo, vale a recepirne il contenuto disciplinatorio: si configura un autovincolo amministrativo, espressione del potere discrezionale già attribuito e riconducibile alla base legale dell’art. 2, comma 2, del d.l. n. 347/2003, che rimette al Ministro la fissazione dei criteri di nomina.

L’autovincolo si distingue dall’eterointegrazione e dall’indirizzo per circolare, e la sua violazione ridonda in termini di illegittimità ex art. 21-octies della legge n. 241/1990. La Corte richiama in proposito Cons. Stato, sez. V, n. 4659 del 2024 e Cons. Stato, sez. V, n. 3502 del 2017. Nell’interpretazione del provvedimento si deve guardare all’intero impianto motivazionale e ai richiami esterni, secondo Cons. Stato, sez. IV, n. 5989 del 2023.

Ne consegue che l’incarico dei commissari per la fase gestoria è venuto meno automaticamente al momento della cessazione dell’esercizio dell’impresa. Il decreto del settembre 2024 ha valenza meramente ricognitiva: non vi è stata alcuna revoca e restano fuori fuoco i richiami all’art. 43 del d.lgs. n. 270/1999, che presuppone un rapporto ancora in essere. È escluso il legittimo affidamento alla conservazione dell’incarico oltre la barriera temporale. Le censure sulle direttive, pur tempestive, sono infondate nel merito: non si frammenta la procedura, ma l’incarico commissariale, e non si crea un nuovo organo.

Passando agli appelli del Ministero, la Corte condivide l’interpretazione del primo giudice sulla lett. h) dell’art. 2 della direttiva dell’11 maggio 2023: anche per i commissari liquidatori occorre la valutazione comparativa della Commissione, non la nomina diretta ex lett. e). Tuttavia, il Collegio accoglie parzialmente il gravame sull’effetto demolitorio, ricordando Cons. Stato, sez. IV, n. 2755 del 2011, l’Adunanza plenaria n. 13 del 2017 e il recente Cons. Stato, ad. plen., n. 9 del 2025: l’annullamento ex tunc paralizzerebbe la gestione del gruppo.

Dispone pertanto l’annullamento del decreto con effetti solo pro futuro, dalla scadenza di novanta giorni dalla pubblicazione, salvi gli atti compiuti e applicabile l’istituto del funzionario di fatto. Il Ministero dovrà procedere, entro il medesimo termine, alla nomina dei commissari liquidatori previa consultazione della Commissione.