Baseline energetica e guida ENEA: onere motivatorio del GSE nel discostarsene (Cons. Stato n. 1595 del 02.03.2026)

Principi di diritto (Massima)
Nella disciplina dei certificati bianchi, il proponente assolve in prima battuta l’onere di dimostrare l’addizionalità del progetto quando la baseline dichiarata trovi riscontro in un parametro settoriale ufficiale, quale la Guida operativa ENEA adottata in attuazione dell’art. 15, comma 2, del d.m. 28 dicembre 2012. Il Gestore può discostarsene nell’esercizio della propria discrezionalità tecnica, ma deve esplicitare le ragioni tecniche del superamento, non essendo sufficiente il richiamo a un singolo progetto analogo. La mancanza di efficacia vincolante del documento non legittima lo scostamento immotivato, che frustra l’affidamento dell’operatore e compromette la verificabilità del percorso valutativo. La rideterminazione della baseline in sede di RVC non integra autotutela, ma sviluppo fisiologico dell’istruttoria.

Il Fatto

Una ESCo, poi divenuta società appellante, ha presentato una proposta di progetto e programma di misura per l’efficientamento di un forno per la cottura del grès porcellanato presso lo stabilimento di un’impresa ceramica. Nella PPPM la società ha individuato la baseline energetica nel valore di consumo termico medio risultante dalla Guida operativa ENEA per il settore della ceramica del 2014, pari a 2.889 kJ/kg. Il GSE ha approvato la PPPM, ma in sede di rendicontazione ha ritenuto tale parametro non rappresentativo della soluzione tecnologica standard e ha assunto una diversa baseline, ricavata da un altro progetto curato dalla medesima ESCo, riconoscendo solo 410 dei 2.027 TEE richiesti.

Il TAR Lazio ha respinto il ricorso e i motivi aggiunti, valorizzando gli oneri probatori del proponente e la mancata giustificazione della difformità tra le baseline. Le società hanno proposto appello, deducendo l’erronea individuazione del parametro, la violazione del contraddittorio procedimentale, l’erronea qualificazione del potere esercitato e, in subordine, questioni di legittimità costituzionale ed euro-unitaria.

La Motivazione della Corte

Il Collegio affronta il fulcro della controversia nell’individuazione del valore di baseline quale parametro di riferimento per valutare l’addizionalità dei risparmi. Riconosce che incombe sul proponente l’onere di dimostrare l’addizionalità tecnica ed economica del progetto, richiamando Cons. Stato, sez. II, n. 971 del 2026. Quando però le allegazioni dell’operatore trovano riscontro in un parametro settoriale ufficiale, tale onere deve ritenersi assolto in prima battuta e spetta all’Amministrazione, che intenda discostarsene, dare conto delle ragioni tecniche.

La Guida operativa è coeva al progetto ed è stata adottata proprio per fornire supporto nella presentazione dei progetti a consuntivo, con specifica attenzione alla baseline. Alla luce della funzione orientativa e della provenienza istituzionale, il documento costituisce una fonte tecnica autorevole e qualificato riferimento per gli operatori e per lo stesso GSE. Il dato temporale valorizzato dal primo giudice non è decisivo, poiché la Guida attesta espressamente la perdurante rappresentatività dei valori desunti dallo studio del 1998, senza che siano allegati elementi dimostrativi dell’intervenuta obsolescenza.

La mancanza di valore normativo della Guida non implica la possibilità per il Gestore di discostarsene liberamente. Lo scostamento è consentito, ma deve essere supportato da adeguata motivazione, altrimenti resta frustrato l’affidamento dell’operatore e compromessa la verificabilità del percorso valutativo. Nel provvedimento il GSE non esplicita le ragioni tecniche dell’inadeguatezza del parametro né i motivi per cui il valore desunto dal progetto analogo, di due anni antecedente, dovrebbe essere maggiormente espressivo dello standard di mercato. L’indicazione di una diversa baseline per un intervento analogo è dato non univoco, insufficiente a giustificare il superamento del valore della Guida.

Quanto al contraddittorio, l’art. 10-bis della legge n. 241 del 1990 non impone perfetta coincidenza tra preavviso e provvedimento finale; il profilo ostativo centrale era proprio la baseline e su di esso si è svolto il confronto. La censura è invece fondata nella parte relativa all’assenza di esplicitazione delle ragioni tecniche dello scostamento.

La rideterminazione della baseline non integra autotutela, ma espressione del potere di verifica e controllo: l’approvazione della PPPM non esaurisce il procedimento, articolato in fase di ammissione e fase di rendicontazione, e non cristallizza i parametri tecnici (Cons. Stato, sez. II, n. 5619 del 2025; n. 4177 del 2025). L’art. 56, comma 7, del d.l. n. 76 del 2020 non ha efficacia retroattiva e richiede, ai sensi del comma 8, apposita istanza (Cons. Stato, sez. II, n. 2743 del 2022). Il quarto motivo è assorbito; in ogni caso la sola approvazione della PPPM non radica alcun affidamento tutelabile. L’appello è accolto in parte, con annullamento del provvedimento nei limiti della motivazione e compensazione delle spese.