Baseline da guida settoriale ufficiale e obbligo di motivazione rafforzata del GSE (Cons. Stato n. 2762 del 07.04.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il parametro di baseline desunto da una guida operativa adottata da un’istituzione pubblica in funzione di indirizzo settoriale costituisce fonte tecnica autorevole, idonea a integrare l’onere probatorio gravante sul proponente in ordine all’addizionalità tecnica ed economica del progetto. Il gestore può discostarsene nell’esercizio della propria discrezionalità tecnica, ma è tenuto a esplicitare le ragioni tecniche dello scostamento, con motivazione che dia conto del confronto con la fonte settoriale e delle ragioni per cui un diverso valore risulti maggiormente rappresentativo dello standard di mercato. La carenza di tale apparato argomentativo integra difetto di istruttoria e di motivazione. La motivazione non può essere integrata per la prima volta in sede processuale. L’annullamento degli atti non comporta l’accoglimento della domanda di accertamento del diritto all’approvazione della proposta, imponendosi il riesame dell’istanza alla stregua dei principi affermati.

Il Fatto

La società proponente presentava al Gestore dei Servizi Energetici una proposta di progetto e di programma di misura avente ad oggetto la realizzazione di un nuovo impianto per la ricottura isotermica dell’acciaio, basato sul sezionamento delle aree destinate all’austenizzazione e al mantenimento, così da consentire l’installazione di bruciatori recuperativi nella sola fase ad alta temperatura. La proposta seguiva altri progetti di efficientamento presentati dal 2013 e già approvati e rendicontati.

Il Gestore rigettava l’istanza, rilevando che la sezione di mantenimento non generava risparmi aggiuntivi e che il valore di baseline proposto non consentiva di quantificare correttamente i risparmi netti, essendo fondato su dati di letteratura non corrispondenti alla soluzione tecnologica standard installabile alla data di prima attivazione. Il TAR Lazio respingeva il ricorso. La società proponeva appello, lamentando difetto di istruttoria e di motivazione per non essere stata considerata la guida operativa dell’ENEA, che descriveva un intervento analogo.

La Motivazione della Corte

Il Collegio richiama per relationem, ai sensi dell’art. 88, comma 2, lett. d), cod. proc. amm., il precedente di Cons. Stato, Sez. II, n. 1595 del 2 marzo 2026, del quale condivide l’impostazione. Incombe sul proponente l’onere di dimostrare l’addizionalità tecnica ed economica e l’adeguatezza del valore di baseline, trattandosi di elementi costitutivi della fattispecie agevolativa, come affermato anche da Cons. Stato, Sez. II, n. 971 del 6 febbraio 2026.

Quando però le allegazioni dell’operatore trovano riscontro in un parametro settoriale ufficiale, l’onere deve ritenersi assolto in prima battuta. Spetta allora all’amministrazione, che intenda discostarsene, dare conto delle relative ragioni tecniche. La guida operativa richiamata è coeva alla realizzazione del progetto ed è stata adottata in attuazione dell’art. 15, comma 2, del d.m. 28 dicembre 2012, proprio per fornire supporto nella presentazione dei progetti a consuntivo, con specifica attenzione alla baseline. La sua funzione orientativa e la provenienza istituzionale ne fanno una fonte tecnica autorevole.

Il dato temporale valorizzato dal giudice di primo grado non appare decisivo, in assenza di elementi idonei a dimostrare l’intervenuta obsolescenza del parametro. La mancanza di valore normativo del documento non implica che il Gestore possa discostarsene liberamente: un operatore del settore può ragionevolmente assumere quel parametro come riferimento, e l’eventuale scostamento deve essere supportato da adeguata motivazione, altrimenti risultando frustrato l’affidamento dell’operatore e compromessa la verificabilità del percorso valutativo.

Nel provvedimento impugnato il Gestore si limita ad affermare la non rappresentatività del valore proposto, contrapponendovi quello desunto da un diverso progetto, senza esplicitare le ragioni tecniche dell’inadeguatezza né il confronto con la fonte settoriale. L’indicazione di un diverso valore da parte della stessa ESCo costituisce dato non univoco, insufficiente a giustificare il superamento del parametro ufficiale.

Il Collegio rileva inoltre che il Gestore ha integrato la motivazione solo in sede processuale, con riferimento alla non permanenza dell’addizionalità rispetto a interventi analoghi, evenienza preclusa secondo Cons. Stato, Sez. IV, n. 7163 del 1° settembre 2025. L’appello è accolto, il ricorso di primo grado è accolto e gli atti sono annullati; resta assorbita ogni ulteriore censura. Non può invece trovare accoglimento la domanda di accertamento del diritto all’approvazione, imponendosi il riesame della proposta. Spese compensate.