Budget sanitario e non remunerabilità delle prestazioni extra budget (C.G.A.R.S. n. 6 del 02.01.2025)

Principi di diritto (Massima)
La funzione programmatoria regionale in materia di spesa sanitaria ha carattere autoritativo e vincolante e risponde a insopprimibili esigenze di equilibrio finanziario e di razionalizzazione della spesa pubblica. Nell’esercizio di tale funzione l’Amministrazione non ha obbligo di attribuire valore prevalente agli interessi economici delle strutture accreditate, la cui posizione si riduce a mera aspettativa di fatto. Il criterio di determinazione del budget fondato sul fatturato dell’anno 2005 al netto delle contestazioni non è irragionevole, perché costituisce il dato più rappresentativo della reale produttività e dell’indice di attrattività delle strutture. È legittima la determinazione del tetto di spesa ad anno inoltrato, non essendo configurabile alcun affidamento tutelabile in capo alla struttura. La non remunerabilità delle prestazioni extra budget costituisce momento fondamentale della politica di rientro dal debito sanitario.

Il Fatto

Una casa di cura accreditata impugnava davanti al TAR Sicilia gli atti con i quali l’amministrazione regionale e l’azienda sanitaria provinciale avevano determinato e assegnato il budget 2008 in misura inferiore a quella ritenuta spettante. L’impugnazione investiva il decreto assessoriale di determinazione dell’aggregato di spesa regionale, il successivo decreto di fissazione degli aggregati provinciali, la delibera aziendale di presa d’atto e la nota di trasmissione della simulazione di budget, oltre alla richiesta di risarcimento del danno.

Il TAR Sicilia, con sentenza n. 2925/2021, respingeva il ricorso e condannava la struttura al pagamento delle spese. La casa di cura proponeva appello, riproponendo le censure di violazione delle norme in materia di remunerazione delle strutture convenzionate, di difetto di motivazione, di violazione del diritto di partecipazione procedimentale e di eccesso di potere sotto plurimi profili. Le amministrazioni appellate eccepivano l’inammissibilità dell’appello per mera riproposizione dei motivi di primo grado e chiedevano la conferma della sentenza.

La Motivazione della Corte

Il Collegio respinge l’appello ritenendo infondati tutti i motivi e precisa che il tenore della decisione consente di prescindere dall’esame dell’eccezione di inammissibilità sollevata dalle parti appellate.

Quanto al criterio di calcolo, il C.G.A.R.S. richiama la giurisprudenza amministrativa secondo cui la fissazione dei limiti di spesa costituisce adempimento di un obbligo ineludibile della Regione, funzionale all’equilibrio finanziario e alla razionalizzazione della spesa. Nella funzione programmatoria l’Assessore non deve attribuire valore preferenziale agli interessi privati delle case di cura; la relativa doglianza è pertanto inammissibile, perché volta a sindacare il merito di una decisione di politica sanitaria e a pretendere la tutela di una mera aspettativa.

Il parametro del fatturato 2005 al netto delle contestazioni supera il vaglio di ragionevolezza: esso risulta il dato più significativo della produttività e dell’attrattività delle strutture e maggiormente rispondente all’effettività delle prestazioni. La scelta si giustifica anche con l’impossibilità di utilizzare i budget pregressi, troppo risalenti, e i dati del 2006 e 2007, anni nei quali molte strutture avevano sospeso o ridotto l’attività per i lavori di adeguamento connessi all’accreditamento.

La decurtazione proporzionale applicata ai singoli budget non è irragionevole, perché sorretta dalle necessità di contenimento della spesa e operata una sola volta sull’aggregato globale; la determinazione dei criteri di ripartizione costituisce espressione di ampia discrezionalità tecnico-amministrativa, sindacabile nei soli limiti della ragionevolezza e delle previsioni di legge. Quanto alle prestazioni rese extra budget, il Collegio ribadisce che all’amministrazione non può imporsi di erogare somme superiori alle proprie disponibilità.

È infondata anche la censura sulla tardività del provvedimento di determinazione del budget: in un sistema nel quale è fisiologica la sopravvenienza dell’atto in epoca successiva all’inizio dell’erogazione, il tetto di spesa può essere fissato ad anno inoltrato senza ledere alcun affidamento, potendo le strutture fare riferimento, nelle more, ai limiti dell’anno precedente. Il budget provvisorio assegnato è destinato a essere rimodulato in via definitiva in relazione al piano di rientro. Quanto alla motivazione, i provvedimenti non ne necessitano di ulteriore, applicando parametri automatici di riduzione; la partecipazione delle organizzazioni di categoria nella fase preliminare soddisfa le esigenze partecipative, e la struttura non ha indicato quale contributo determinante avrebbe potuto fornire.