Caducazione automatica del contratto attuativo della convenzione quadro annullata (TAR Campania n. 2309 del 19.03.2025)

Principi di diritto (Massima)
Venuta meno l’efficacia della convenzione quadro per effetto dell’annullamento giurisdizionale della gara che ne costituisce il fondamento, i contratti attuativi conclusi dalle amministrazioni aderenti si caducano automaticamente. Essi sono privi di oggetto determinabile e di fondamento causale, perché il loro contenuto è definito per relationem rispetto al contratto a monte. Viene altresì meno il presupposto pubblicistico dell’affidamento diretto in favore dell’aggiudicatario della gara annullata. La clausola della convenzione che attribuisce alla stazione appaltante la mera facoltà di risolvere i contratti a valle non osta a tale esito, attesa la natura unitaria del meccanismo negoziale. La controversia relativa all’atto di adesione alla convenzione quadro e agli atti esecutivi appartiene alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. e), c.p.a.

Il Fatto

La ricorrente era l’affidataria uscente del multiservizio tecnologico presso le aziende sanitarie regionali, in forza di proroghe tecniche succedutesi dopo la scadenza del contratto. La centrale di committenza regionale aveva indetto una gara centralizzata, conclusasi con l’aggiudicazione in favore di un altro operatore. Il TAR respinse l’impugnazione proposta da un terzo concorrente, ma il Cons. Stato in appello annullò il bando e gli atti della procedura.

Nelle more, la centrale aveva stipulato la convenzione e l’azienda ospedaliera vi aveva aderito, disponendo poi il passaggio di cantiere in favore della nuova aggiudicataria. La ricorrente impugnò la delibera di adesione, le note di passaggio di consegne e l’ordine di fornitura, deducendo la violazione del giudicato e l’illegittimità derivata degli atti attuativi. La centrale, in esecuzione della sentenza d’appello, risolse unilateralmente la convenzione; il ricorso avverso tale determinazione fu respinto con separata pronuncia.

La Motivazione della Corte

Il Collegio respinge anzitutto l’eccezione di difetto di giurisdizione. L’atto con cui la stazione appaltante aderisce a una convenzione quadro ha natura provvedimentale e costituisce espressione della potestà di autoorganizzazione dell’amministrazione, configurando un affidamento diretto in capo all’aggiudicatario. Richiamando la Cass., Sez. Un. n. 35337 del 30.11.2022, il TAR qualifica l’adesione come espressione di potestà pubblicistica e attira alla giurisdizione esclusiva anche l’ordine di fornitura e le note esecutive, impugnati per invalidità derivata.

Respinta anche l’eccezione di difetto di legittimazione e di interesse. La ricorrente era affidataria uscente, seppur in proroga, e operatore del settore: poteva contestare sia il passaggio di cantiere anticipato rispetto alla scadenza, sia l’assegnazione mediante affidamento diretto in luogo di una procedura competitiva. Il Collegio richiama il principio per cui l’operatore di settore è legittimato a contestare gli affidamenti diretti in ragione del disvalore che l’ordinamento assegna agli atti contrastanti con il principio di concorrenza.

Nel merito, il TAR dà atto dell’assenza di unanimità giurisprudenziale sugli effetti dell’annullamento dell’aggiudicazione sul contratto. Secondo un indirizzo, seguito in sede cautelare, non opera alcun automatismo e la caducazione è rimessa al prudente apprezzamento del giudice o dell’amministrazione. Secondo l’orientamento opposto, l’annullamento per vizi che impongono la rinnovazione della gara comporta la caducazione automatica del contratto. Il Collegio rileva però che la questione è superata dalla intervenuta risoluzione unilaterale della convenzione, confermata con la sentenza n. 648 del 24.01.2025.

Resta da stabilire la sorte del contratto attuativo. Il TAR accoglie la tesi della ricorrente: la convenzione quadro e i contratti a valle costituiscono un meccanismo negoziale strutturalmente articolato ma causalmente e funzionalmente unitario, sorretto da un’unica procedura di evidenza pubblica. Richiamando il Cons. Stato, Sez. IV, n. 7322 del 31.12.2018, il Collegio qualifica l’accordo quadro come contratto normativo, dal quale non scaturiscono effetti reali o obbligatori ma il vincolo alle future manifestazioni di volontà.

La clausola contrattuale che prevede la mera facoltà di risoluzione dei contratti attuativi non convince il Collegio: la natura unitaria del rapporto impone di leggere quella previsione come coerente con la caducazione derivata. Venuto meno il contratto quadro, il contratto a valle resta privo di sufficiente specificazione dell’oggetto e di fondamento causale; viene meno anche il presupposto di legittimità dell’affidamento diretto. Il ricorso è pertanto accolto, con declaratoria di inefficacia dell’ordine di fornitura e annullamento degli atti impugnati. Spese compensate per la complessità delle questioni.