Onere degli oneri di urbanizzazione solo per mutamento rilevante tra categorie autonome (Cons. Stato n. 4645 del 28.05.2025)

Principi di diritto (Massima)
Il mutamento di destinazione d’uso assume rilevanza urbanistica, e giustifica l’imposizione degli oneri di urbanizzazione, solo quando determina un aggravamento del carico urbanistico della zona. A tal fine occorre il passaggio tra categorie funzionalmente autonome, secondo la classificazione dell’art. 23-ter, comma 1, d.P.R. n. 380/2001. Il mutamento che avviene all’interno della medesima categoria funzionale, o tra categorie sostanzialmente omogenee quanto a carico antropico, è invece urbanisticamente irrilevante e non comporta alcun regime contributivo integrativo. Ne consegue il diritto alla ripetizione di quanto versato in eccedenza. Il giudizio di omogeneità va condotto sulla disciplina regolamentare e sulla concreta incidenza della destinazione sui servizi e sugli standard.

Il Fatto

Un privato presentava nel 2014 una SCIA per opere di modifica interna con cambio di destinazione d’uso di un immobile di circa 100 mq, da ufficio a negozio, in area a destinazione terziaria. L’immobile era già stato oggetto di un cambio di destinazione inverso nel 2003. Il Comune subordinava l’efficacia della segnalazione al pagamento di oneri di urbanizzazione; il privato, contestandone la debenza, versava comunque la somma di euro 7.993,95.

Il ricorrente adiva quindi il TAR Lombardia per l’accertamento del diritto alla ripetizione dell’importo, sostenendo che il passaggio da ufficio a negozio non integrasse un mutamento rilevante, ricadendo entrambe le destinazioni nella medesima area terziaria. Il TAR, con sentenza n. 747/2021, respingeva il ricorso, ravvisando un passaggio tra diverse categorie ex art. 23-ter d.P.R. n. 380/2001 e un maggior carico antropico della destinazione commerciale. Proponeva appello il privato.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato muove dall’indirizzo secondo cui la disciplina del mutamento di destinazione d’uso è strumento essenziale di governo del territorio: l’indifferenza dell’ordinamento ai cambi di destinazione vanificherebbe la zonizzazione e l’equa distribuzione degli oneri (Cons. Stato n. 5593 del 2022; Cons. Stato n. 8291 del 2022). Ciò che rileva, tuttavia, è la rilevanza urbanistica della modifica, intesa come aggravamento del carico urbanistico della zona.

Il Collegio richiama l’art. 23-ter, comma 1, d.P.R. n. 380/2001, che individua le categorie funzionali (residenziale, turistico-ricettiva, produttiva e direzionale, commerciale, rurale), e il principio per cui il passaggio tra categorie in rapporto di reciproca autonomia funzionale comporta un differente carico e un maggiore impatto urbanistico, anche nell’ambito di zone territoriali omogenee (Cons. Stato n. 6562 del 2018). Richiama altresì la giurisprudenza di legittimità secondo cui è rilevante solo il mutamento tra categorie funzionalmente autonome, mentre nell’ambito della stessa categoria possono aversi mutamenti di fatto privi di diversi regimi urbanistico-contributivi (Cass. pen. n. 40678 del 2018).

Applicando tali principi, la Corte esamina l’art. 10 del P.d.R. del PGT comunale. La norma ricomprende nella destinazione terziaria gli uffici e ammette, come destinazione complementare, l’esercizio di vicinato con superficie di vendita non superiore a 250 mq, mentre la destinazione commerciale contempla le medie strutture di vendita. L’unità immobiliare, di circa 100 mq e adibita a negozio, è quindi riconducibile alla destinazione terziaria, con sostanziale omogeneità funzionale tra le categorie.

Il TAR, secondo il Consiglio di Stato, non ha considerato tale circostanza di fatto, limitandosi a richiamare la compatibilità dell’attività commerciale in area terziaria senza cogliere l’omogeneità regolamentare tra le due destinazioni. Il mutamento da ufficio a negozio si è dunque realizzato all’interno dello stesso gruppo di funzioni, tra categorie funzionalmente e sostanzialmente omogenee.

Da ciò deriva che il cambio non incide sul carico urbanistico: non è riscontrabile alcun aggravio di servizi, infrastrutture, parcheggi e dotazioni territoriali. La Corte osserva che un immobile destinato ad attività professionale presuppone un traffico di persone e un carico antropico analogo a quello di un negozio, sì che la modifica non determina attrazione per un maggior numero di persone né un uso più intenso delle opere di urbanizzazione (Cons. Stato n. 3667 del 2020; Cons. Stato n. 4940 del 2021).

L’appello è pertanto accolto e, in riforma della sentenza, il ricorso introduttivo è accolto, con diritto alla ripetizione degli oneri versati. Le spese del doppio grado sono integralmente compensate in ragione della peculiarità della vicenda.