Natura contrattuale delle penali per mancato rispetto dei livelli di servizio e (TAR Lazio n. 14576 del 03.09.2026)

Principi di diritto (Massima)
Le penali previste dalla convenzione di concessione per la conduzione della rete telematica degli apparecchi da gioco, in caso di mancato rispetto dei livelli di servizio, non costituiscono sanzioni amministrative ma clausole penali di natura contrattuale, ai sensi dell’art. 1382 cod. civ., con funzione di predeterminazione forfetaria del risarcimento del danno da inadempimento. La loro applicazione non è pertanto soggetta alla disciplina della legge n. 689/1981, né ai relativi principi in tema di irretroattività, imputabilità soggettiva e tempestività della contestazione. Il giudice amministrativo, conoscendo dell’intero rapporto dedotto in giudizio, può esercitare il potere officioso di riduzione della penale manifestamente eccessiva ai sensi dell’art. 1384 cod. civ., tenendo conto dell’interesse del creditore all’adempimento, applicando il minimo edittale previsto dalla convenzione anche ove inferiore a quello sopravvenuto dai criteri direttoriali. In materia di prova dell’inadempimento, trova applicazione la regola dell’art. 1218 cod. civ., con onere del creditore di allegare l’inadempimento e del debitore di provare la causa non imputabile.

Il Fatto

La società ricorrente, titolare di una concessione per la gestione della rete telematica degli apparecchi da gioco, aveva ricevuto dall’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli la contestazione di violazioni dei livelli di servizio previsti dall’Allegato 2 alla Convenzione stipulata nel 2013. All’esito del contraddittorio, il provvedimento finale dell’11 dicembre 2024 aveva confermato in parte le contestazioni, riducendo l’importo dovuto a seguito delle osservazioni difensive presentate. La società aveva impugnato il provvedimento e gli atti presupposti, tra cui la determinazione direttoriale del 2021 che aveva definito i criteri generali di quantificazione delle penali, lamentando la natura sanzionatoria delle stesse e chiedendone l’annullamento.

La Motivazione della Corte

Il Tribunale ha preliminarmente respinto la tesi della natura sanzionatoria delle penali, richiamando la giurisprudenza amministrativa che le qualifica come clausole penali di natura contrattuale ai sensi dell’art. 1382 cod. civ. La circostanza che la legge n. 220/2010 utilizzi il termine “sanzioni” non è dirimente, poiché la stessa disposizione precisa che le stesse vadano previste “a titolo di penali”. La previsione della responsabilità “anche a titolo di colpa” si concilia con la concezione soggettiva dell’inadempimento ex art. 1218 cod. civ., mentre i richiami alla gravità, proporzionalità ed effettività trovano corrispondenza negli istituti propri della disciplina della penale contrattuale, inclusa la riduzione ex art. 1384 cod. civ.

Quanto alla determinazione direttoriale del 2021, il Collegio ne ha valutato la legittimità sotto il profilo della proporzionalità del sistema di quantificazione, ritenendo ragionevoli i criteri agganciati a fatti obiettivi come l’annualità e la recidiva. Ha invece accolto la censura relativa alla mancata considerazione degli elementi di riduzione della responsabilità, rilevando che le penali erano state applicate a notevole distanza di tempo dagli inadempimenti e sulla base di criteri introdotti retroattivamente. Tale circostanza ha indotto il Tribunale a esercitare il potere di riduzione officiosa, ritenendo l’ammontare complessivo manifestamente eccessivo e disponendo l’applicazione del minimo edittale previsto dalla Convenzione.

Quanto alla motivazione del provvedimento impugnato, il Collegio ha ritenuto sufficiente il riscontro offerto alle osservazioni difensive relativamente al livello di servizio contestato, mentre ha respinto le censure in materia di onere della prova, affermando che il creditore deve solo allegare l’inadempimento, mentre il debitore è tenuto a provare la causa non imputabile. La mancata dimostrazione dell’intervento di manutenzione del sistema VLT-SPIELO, non comunicato all’Amministrazione, ha infine determinato il rigetto delle residue censure. In accoglimento parziale del ricorso, il provvedimento impugnato è stato annullato, con compensazione delle spese di lite.