Canone concessorio e conguaglio per extra costi: giurisdizione del giudice ordinario (TAR Lombardia n. 3729 del 19.12.2024)

Principi di diritto (Massima)
La controversia avente ad oggetto il conguaglio una tantum richiesto dal gestore di un mercato annonario all’ingrosso ai titolari di concessioni di spazi di vendita, a copertura degli extra costi energetici, appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario. La pretesa, qualunque sia il nomen iuris utilizzato, ha natura patrimoniale e si colloca in un rapporto di credito-debito funzionale all’equilibrio contrattuale.

Il Fatto

I ricorrenti sono titolari di contratti di concessione di spazi di vendita nei mercati annonari all’ingrosso di Milano, la cui gestione è affidata a una società partecipata e controllata dal Comune. I concessionari versano un canone comprensivo del diritto all’uso del bene e dei servizi connessi, tra cui fornitura di acqua, illuminazione e riscaldamento.

Con determina del 13 febbraio 2023 il gestore ha deliberato di richiedere ai concessionari un conguaglio una tantum dei canoni, a copertura degli extra costi sostenuti nel 2022 per illuminazione e riscaldamento dell’intero comprensorio, determinati dall’aumento delle forniture per il periodo pandemico e il conflitto russo-ucraino. Respinte le istanze di autotutela e comunicate le somme dovute, i concessionari hanno impugnato la determina davanti al giudice amministrativo, deducendo sei motivi di illegittimità. Il gestore ha eccepito il difetto di giurisdizione a favore del giudice ordinario.

La Motivazione della Corte

Il Collegio muove dal criterio del petitum sostanziale: il riparto di giurisdizione non dipende dalla prospettazione della parte, ma dai fatti dedotti a fondamento della pretesa e dal rapporto giuridico di cui essa è espressione. Richiama sul punto l’orientamento delle Sezioni Unite n. 23436 del 2022, n. 10244 del 2022 e n. 25480 del 2021.

Il parametro normativo è l’art. 133, comma 1, lett. b), c.p.a., che devolve al giudice amministrativo le controversie sugli atti e provvedimenti relativi ai rapporti di concessione di beni pubblici, facendo salve quelle concernenti indennità, canoni e altri corrispettivi. La giurisprudenza distingue le controversie su diritti soggettivi a contenuto patrimoniale, devolute al giudice ordinario, da quelle che contestano l’esercizio di poteri valutativo-discrezionali nella determinazione del canone, sull’an o sui criteri del quantum, attratti al giudice amministrativo.

Il Collegio richiama le Sezioni Unite n. 21597 del 2018 e n. 9654 del 2023, secondo cui rientrano nella giurisdizione ordinaria le controversie di contenuto meramente patrimoniale, senza che assuma rilievo un potere di intervento dell’amministrazione a tutela di interessi generali; è attratto al giudice amministrativo il contenzioso che coinvolga l’azione autoritativa sul rapporto concessorio o l’esercizio di poteri discrezionali valutativi nella determinazione del canone, e non il semplice accertamento tecnico dei presupposti fattuali. Viene richiamato anche l’indirizzo della Corte costituzionale n. 191 del 2006.

Applicando tali principi, la richiesta del conguaglio per maggiori costi è avanzata dal gestore quale parte di un rapporto contrattuale, per garantire l’equilibrio delle prestazioni a fronte del periodo eccezionale della pandemia. Il gestore è tenuto al principio del full cost recovery, che impone di non chiudere il bilancio in perdita. La società fa valere il diritto alla maggior remunerazione delle prestazioni erogate, in un rapporto di credito-debito: la pretesa non è riconducibile all’esercizio di poteri autoritativi.

Il conguaglio non è assimilabile a una ipotesi di revisione prezzi, istituto dei contratti pubblici disciplinato da norme speciali: qui il giudice è chiamato a un’attività meramente accertativa del presupposto. Il ricorso è pertanto inammissibile per difetto di giurisdizione, con riproposizione possibile davanti al giudice ordinario ai sensi dell’art. 11 c.p.a.. Le spese sono compensate in ragione della natura in rito della decisione.