Certificati bianchi illegittimo il diniego basato su documenti non previsti all’istanza (Cons. Stato n. 2711 del 02.04.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il Gestore dei Servizi Energetici è titolare del potere/dovere di controllo e verifica sui presupposti per l’erogazione degli incentivi e può chiedere integrazioni documentali ulteriori rispetto a quelle trasmesse con la richiesta di verifica e certificazione. Non è però legittimo il diniego di incentivazione fondato esclusivamente sul mancato assolvimento di un obbligo documentale che non era previsto al momento della presentazione dell’istanza. Una simile pretesa si pone in contrasto con i principi di collaborazione e buona fede di cui all’art. 1, comma 2-bis, della legge n. 241 del 1990 e con i principi di tipicità, tassatività, prevedibilità e conoscibilità delle norme che regolano l’azione amministrativa. Il diniego che impone ex post la dimostrazione di requisiti mai richiesti in precedenza è viziato da difetto di istruttoria e di motivazione.

Il Fatto

Una società operante come ESCo curava per conto dei propri clienti le fasi del procedimento di attribuzione degli incentivi per progetti di efficienza energetica, compresa la rendicontazione. Nei giorni 2 e 3 agosto 2017 presentava sessantacinque richieste di verifica e certificazione (RVC) standardizzate, relative a interventi realizzati nei mesi precedenti e finalizzate all’accesso al meccanismo dei certificati bianchi di cui al d.m. 28 dicembre 2012.

Con provvedimento del 5 marzo 2018 il GSE rigettava tutte le richieste, dopo preavviso di rigetto del 5 dicembre 2017, rilevando la mancata trasmissione dei documenti di identità dei clienti e, per alcuni interventi, l’indicazione digitale della presenza della dichiarazione di conformità in luogo della stessa. Il TAR Lazio, con la sentenza indicata in epigrafe, respingeva il ricorso. La società ha proposto appello, deducendo che i documenti pretesi non erano previsti da alcuna norma vigente all’epoca della presentazione delle RVC e che erano stati introdotti solo con i chiarimenti operativi pubblicati il 17 marzo 2017.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato ha ritenuto fondato l’appello. Il Collegio muove dal riconoscimento del potere del Gestore di svolgere approfondimenti istruttori e di richiedere le integrazioni documentali utili per l’accertamento dei presupposti dell’incentivazione pubblica, quale corollario del potere/dovere di controllo. Tuttavia, tale facoltà incontra un limite preciso: il diniego di incentivazione non può basarsi in via esclusiva sull’inosservanza di un obbligo documentale non previsto al momento della richiesta. La Sezione richiama i principi di collaborazione e buona fede di cui all’art. 1, comma 2-bis, della legge n. 241 del 1990 e quello di fiducia, espressamente sancito dal d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36 per i contratti pubblici ma configurabile come criterio generale dell’attività amministrativa discrezionale (Cons. Stato, sez. II, n. 1364 del 2026).

Il Collegio ribadisce l’orientamento già espresso dalla Sezione (Cons. Stato, sez. II, n. 1423 e n. 1425 del 2026): le linee guida indicano le informazioni da presentare in sede di richiesta, demandando al GSE la specificazione della tipologia documentale che deve racchiuderle; resta salva la facoltà di chiedere documentazione ulteriore per verificare veridicità e attendibilità di quanto dichiarato; non è invece legittimo il diniego fondato sul mancato assolvimento di un obbligo non previsto alla data della richiesta, se il responsabile del progetto ha adempiuto agli obblighi imposti dalle regole tecniche vigenti ratione temporis. La richiesta di dimostrazione ex post di requisiti mai richiesti in precedenza integra un’illegittima modalità di esercizio del potere, producendo un effetto a sorpresa nella sfera del destinatario (Cons. Stato, sez. IV, n. 6512 del 2021).

Quanto al regime applicabile, la Sezione rileva che l’art. 16, comma 1, del d.m. 11 gennaio 2017 dettava una disposizione transitoria: restavano regolati dal d.m. 28 dicembre 2012 i progetti già approvati e quelli standardizzati e analitici che alla data di entrata in vigore del decreto avessero raggiunto la soglia minima di progetto, rendicontabili entro centottanta giorni. L’appellante aveva esposto che le RVC avevano raggiunto tale soglia prima dell’entrata in vigore del decreto e la circostanza non era stata contestata dal GSE, con conseguente relevatio ab onere probandi. Le pratiche rimanevano pertanto soggette al precedente regime.

Passando al merito documentale, il Collegio osserva che l’art. 13 della delibera EEN 9/11 del 27 ottobre 2011 non contempla, tra i documenti da trasmettere e conservare, quelli la cui mancanza è stata posta a fondamento del rigetto. Il GSE, neppure in corso di causa e malgrado le contestazioni, ha chiarito per quali ragioni la documentazione trasmessa fosse insufficiente, non bastando l’incongruo richiamo al d.m. 11 gennaio 2017. Il diniego è dunque viziato da difetto di istruttoria e di motivazione.

L’appello è stato accolto, con annullamento del provvedimento di rigetto e assorbimento degli ulteriori motivi. L’annullamento comporta che il Gestore debba riesaminare le RVC nel rispetto dei principi illustrati. Le spese del doppio grado sono state compensate in ragione della novità delle questioni.