Chiarimenti ex art. 112 c.p.a.: no a sindacato preventivo sull’attività amministrativa (Cons. Stato n. 4635 del 09.06.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il ricorso per chiarimenti ex art. 112, comma 5, c.p.a. ha natura interpretativa e non può trasformarsi in un’azione di accertamento preventivo della legittimità della futura azione amministrativa, né in uno strumento per modificare o integrare le statuizioni da eseguire. Esso è ammissibile solo in presenza di un’obiettiva incertezza sulla portata del comando giudiziale e non può essere utilizzato per ottenere dal giudice la definizione di aspetti rimessi alla discrezionalità residua della pubblica amministrazione in sede di riedizione del potere. Il giudicato amministrativo produce effetti erga omnes quanto all’annullamento di un atto plurimo scindibile fondato su un vizio comune ai destinatari, mentre gli effetti conformativi operano sempre e solo inter partes, salva l’estensione spontanea da parte dell’amministrazione per ragioni di parità di trattamento. Nel giudizio di chiarimenti sono legittimati a intervenire solo i soggetti che hanno rivestito la qualità formale di parte nel giudizio di cognizione a monte, non essendo sufficiente l’analogia delle questioni controverse. La richiesta di nomina di un commissario ad acta esula dall’oggetto del giudizio instaurato ai sensi dell’art. 112, comma 5, c.p.a..

Il Fatto

L’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli ha proposto ricorso per chiarimenti ex art. 112, comma 5, c.p.a. in merito all’esecuzione della sentenza della Sezione Settima di questo Consiglio n. 7787 del 7 ottobre 2025, con la quale era stata accolta in parte l’impugnazione avverso la sentenza del TAR Lazio n. 13406 del 2021 in materia di proroga delle concessioni del gioco del Bingo. In sede di giudizio di cognizione il giudice aveva annullato la nota applicativa del gennaio 2018 e aveva prescritto, in chiave conformativa, la rideterminazione del canone sulla base del fatturato prodotto da ciascun concessionario, escludendo criteri forfettari.

L’Amministrazione, dopo aver dato provvisoria esecuzione al dictum con una determinazione direttoriale e averne ipotizzato l’applicazione generalizzata, ha chiesto al giudice quattro delucidazioni: la definizione di fatturato; la possibilità di graduare il canone tra un minimo e un massimo; le relative modalità di graduazione; l’estensione soggettiva degli effetti delle decisioni. Ha inoltre chiesto, in subordine, la nomina di un commissario ad acta. Numerosi concessionari e associazioni di categoria sono intervenuti, in via adesiva o oppositiva.

La Motivazione della Corte

Il Collegio muove dalla giurisprudenza consolidata sul rimedio in esame, richiamando Cons. Stato sez. II n. 9135 del 2025 e Cons. Stato sez. V n. 3138 del 2024. Il ricorso per chiarimenti costituisce un mero incidente sulle modalità di esecuzione del giudicato e presuppone dubbi o incertezze sull’esatta portata del comando giuridico; non può veicolare doglianze volte a integrare il contenuto delle statuizioni già rese.

Su questa base il Collegio dichiara inammissibili i quesiti sulle modalità di strutturazione e graduazione del canone. La sentenza da eseguire si è limitata a imporre la rideterminazione dell’indennità in riferimento al fatturato, senza specificare come procedere. La concreta architettura del canone resta rimessa alla discrezionalità residua dell’amministrazione, nel rispetto degli effetti conformativi e del necessario aggancio al fatturato. Ammette invece i quesiti sulla nozione di fatturato e sulla portata soggettiva del giudicato.

Quanto agli interventi, il Collegio richiama l’Adunanza plenaria n. 4 e n. 5 del 2019 e la sentenza del TAR Lazio sez. II n. 11189 del 2025: la sola analogia delle questioni di diritto non legittima l’intervento. Sono pertanto inammissibili per difetto di interesse le partecipazioni delle associazioni di categoria e dei concessionari mai formalmente parti del giudizio concluso con la sentenza da ottemperare. Sono viceversa ammissibili gli interventi dei soggetti che avevano assunto la qualità di parte, anche quali successori nel rapporto concessorio.

Nel merito, per fatturato si intende il valore complessivo delle cartelle acquistate presso gli uffici dell’Agenzia e successivamente vendute per il gioco in sala, secondo il richiamo a Cons. Stato n. 2669 del 2024. Si tratta di dato oggettivo e tracciabile, che esclude il ricorso, anche surrettizio, a parametri astratti o forfettari.

Sulla portata soggettiva, il Collegio distingue effetti demolitori ed effetti conformativi: i primi si producono erga omnes, trattandosi dell’annullamento di un atto plurimo scindibile per vizio comune; i secondi restano inter partes, salva l’estensione spontanea per parità di trattamento. Respinta, infine, la richiesta di commissario ad acta, estranea all’oggetto del giudizio di chiarimenti. Spese compensate.