La CIAL non si annulla e il mutamento di destinazione d’uso della serra giustifica l’ordine di demolizione (Cons. Stato n. 1671 del 03.03.2026)

Principi di diritto (Massima)
La CIAL non costituisce provvedimento tacito direttamente impugnabile, ma atto del privato con cui si rende edotta l’amministrazione dell’avvio di un’attività liberalizzata e sottoposta a controllo. Ove la comunicazione risulti priva di efficacia legittimante, non occorre annullarla: l’amministrazione esercita il potere repressivo nei limiti dell’art. 19, comma 6-bis, della legge n. 241 del 1990. L’assegnazione in fatto di destinazione abitativa a un locale realizzato come serra, con continuità rispetto all’unità immobiliare e aumento della superficie lorda di pavimento, integra mutamento di destinazione d’uso rilevante sul piano urbanistico e giustifica l’ordine di demolizione. È meramente confermativo, e quindi non impugnabile, l’atto che si limiti a ribadire un precedente provvedimento senza nuova istruttoria né nuova ponderazione degli interessi.

Il Fatto

La proprietaria di un’unità immobiliare presentava il 9 dicembre 2011 una comunicazione d’inizio attività edilizia libera per opere di manutenzione straordinaria, comprendenti la demolizione e ricostruzione di divisori interni, la modifica di due aperture esterne, la realizzazione di una serra e il contestuale cambio di destinazione d’uso da ufficio a residenziale.

Con provvedimento del 17 maggio 2017 il Comune di Milano annullava la CIAL e ordinava la demolizione della serra, ritenuta eseguita in difformità e utilizzata per funzioni abitative su lastrico dichiarato di proprietà condominiale. Dopo una sentenza del Tribunale ordinario di Milano sulla proprietà del lastrico, la proprietaria ne chiedeva la trasmissione al Comune, che con nota confermava la demolizione. Il TAR Lombardia respingeva la domanda contro l’ordine di demolizione, annullava invece la caducazione della CIAL e dichiarava inammissibili i motivi aggiunti. Proponevano appello il condominio e, in via incidentale, la proprietaria.

La Motivazione della Corte

Il Collegio esamina anzitutto l’appello principale del condominio, che eccepiva l’inammissibilità del ricorso di primo grado per essere la nuova ingiunzione meramente confermativa di un precedente atto del 20 dicembre 2016, rimasto inoppugnato. La censura è respinta: quell’atto, pur assegnando un termine per la spontanea demolizione, ha natura endoprocedimentale, dà avvio al procedimento sanzionatorio e fa salvi gli ulteriori atti sanzionatori, tra i quali rientra il provvedimento del 17 maggio 2017.

Nel merito, la Corte condivide l’annullamento della parte del provvedimento che aveva caducato la CIAL. Nel testo comunale non è indicato alcun vizio della comunicazione. Soprattutto, l’art. 19, comma 6-bis, della legge n. 241 del 1990 chiarisce che SCIA e DIA non sono provvedimenti taciti direttamente impugnabili, ma atti del privato relativi ad attività liberalizzata e soggetta a controllo dell’autorità, secondo l’insegnamento di Cons. Stato, sez. VI, n. 7286 del 2021, estensibile alla CIAL per natura e finalità analoghe. Se la comunicazione è priva di efficacia legittimante, il Comune non deve annullarla, ma può esercitare il potere repressivo. Il profilo degli illeciti ulteriori, non dedotto nel provvedimento impugnato, resta estraneo al giudizio e può essere fatto valere con apposito esposto.

Quanto all’appello incidentale, la Corte conferma il rigetto delle censure contro l’ordine di demolizione. Il verbale del 15 settembre 2015, atto pubblico che fa piena prova fino a querela di falso, e le fotografie allegate dimostrano la presenza di lavello, rubinetto e piano cottura elettrico e la continuità con l’unità immobiliare: al locale che avrebbe dovuto essere una serra è stata impressa in fatto una destinazione abitativa, con aumento della superficie lorda di pavimento in contrasto con il titolo.

È infine condiviso il giudizio di inammissibilità dei motivi aggiunti. La distinzione tra atti di conferma, lesivi e impugnabili, e atti meramente confermativi dipende dall’esistenza di una nuova istruttoria e di una nuova ponderazione degli interessi, secondo Cons. Stato, sez. IV, n. 8007 del 2025. L’atto dell’8 novembre 2017 si limita a dichiarare irrilevante la sentenza civile sulla proprietà del lastrico, relativa al rapporto civilistico e non a quello pubblicistico, e a richiamare i motivi dell’ordinanza: nessun nuovo accertamento. Entrambi gli appelli sono quindi respinti, con compensazione delle spese per soccombenza reciproca.