Clausola di salvaguardia e acquiescenza ai tetti di spesa sanitaria (TAR Campania n. 2427 del 21.03.2025)

Principi di diritto (Massima)
La sottoscrizione del contratto con il quale la struttura privata accreditata accetta i tetti di spesa e contestualmente rinuncia alle impugnazioni integra lo schema tipico dell’acquiescenza, rendendo inammissibile il ricorso avverso i provvedimenti di determinazione dei budget sanitari. La c.d. clausola di salvaguardia è meramente ricognitiva dell’effetto preclusivo che si produce per effetto di atti e comportamenti univoci di accettazione degli effetti del provvedimento. La preclusione si estende agli atti con cui il budget è ripartito tra le ASL e da queste alle singole strutture, per ragioni testuali e di coerenza sistematica. La disciplina degli artt. 8-bis, 8-quater e 8-quinquies del d.lgs. n. 502/1992 non contrasta con i principi unionali in materia di concorrenza, prevalendo gli interessi pubblici al contenimento della spesa, e non sussistono i presupposti per il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia.

Il Fatto

Una struttura sanitaria privata accreditata per l’assistenza specialistica ambulatoriale impugna davanti al TAR Campania la DGRC 28 dicembre 2021, n. 599, con la quale la Regione ha rideterminato i volumi massimi di prestazioni e i correlati limiti di spesa per l’esercizio 2022, passando dai tetti di branca a quelli per singola struttura. Unitamente alla delibera sono gravate le note regionali e dell’Unità di Crisi che ne costituiscono attuazione.

La ricorrente deduce l’illogicità del nuovo criterio, l’affidamento ingenerato dalla precedente DGRC n. 354/2021, il difetto di istruttoria e motivazione, la violazione delle norme unionali sulla concorrenza e profili di illegittimità costituzionale della clausola di rinuncia imposta nello schema contrattuale. La Regione e l’ASL competente resistono, eccependo tra l’altro l’inammissibilità per l’avvenuta sottoscrizione del contratto contenente la clausola di salvaguardia.

La Motivazione della Corte

Il Collegio, premessa la propria giurisdizione in materia di determinazione dei tetti di spesa, affronta in via preliminare l’eccezione di acquiescenza. Osserva che la ricorrente non ha contestato la presenza della clausola nel contratto, limitandosi a dedurre l’assenza di prova sulla stipula: ma solo un contratto debitamente sottoscritto è idoneo a fondare la pretesa sostanziale, trattandosi di prestazioni che, senza contrattualizzazione, sarebbero prive di titolo.

La clausola imposta dalla Regione prevede l’accettazione espressa dei provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa e delle tariffe e la rinuncia alle azioni già intraprese o intraprendibili avverso i medesimi atti. Richiamando la giurisprudenza del Consiglio di Stato (Cons. Stato n. 4076/2023), il Tribunale qualifica l’assenso alla stipula come comportamento univocamente indicativo della volontà di accettare gli effetti del provvedimento, riconducendo la fattispecie allo schema tipico dell’acquiescenza. La clausola è perciò meramente ricognitiva dell’effetto preclusivo.

Il Collegio esclude che possa rilevare in senso contrario l’eventuale clausola di riserva con cui la struttura dichiari di sottoscrivere al solo fine di non incorrere nella sospensione dell’accreditamento: tale clausola non è contemplata nel modello contrattuale e deve intendersi come non apposta, risultando inidonea a impedire la formazione dell’accordo (Cons. Stato n. 321/2018; Cons. Stato n. 6569/2020; Cons. Stato n. 8127/2021; Cons. Stato n. 8451/2021).

Quanto ai profili unionali, il Tribunale ritiene che, nel particolare regime dei soggetti accreditati con il SSR, non sia ravvisabile alcun contrasto della disciplina degli artt. 8-bis, 8-quater e 8-quinquies del d.lgs. n. 502/1992 con i principi di concorrenza invocati, stante la prevalenza degli interessi pubblici sottesi al contenimento della spesa sanitaria. Non sussistono pertanto i presupposti per il rinvio pregiudiziale ex art. 267 TFUE. La preclusione si estende anche agli atti di ripartizione tra ASL e strutture. Il ricorso è dichiarato inammissibile, con compensazione delle spese per la complessità delle questioni.