Clausola di salvaguardia e acquiescenza precludono l’impugnazione dei tetti di spesa sanitari (TAR Campania n. 5661 del 28.07.2025)

Principi di diritto (Massima)
La sottoscrizione del contratto con cui la struttura sanitaria privata accreditata accetta espressamente ed incondizionatamente i provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa, delle tariffe e ogni altro atto presupposto, impegnandosi a rinunciare alle azioni e impugnazioni già intraprese, integra il modello tipico dell’acquiescenza e determina l’inammissibilità per difetto di legittimazione del ricorso proposto avverso tali atti. La cd. clausola di salvaguardia è meramente ricognitiva dell’effetto preclusivo che si produce per generale opinione giurisprudenziale quando il soggetto pregiudicato dal provvedimento ponga in essere atti o dichiarazioni univoci che dimostrano la chiara e incondizionata volontà di accettarne gli effetti e l’operatività. La preclusione si estende agli atti con cui il budget è ripartito tra le ASL e da queste alle singole strutture accreditate, non autorizzando il tenore testuale della clausola distinzioni fondate sull’autorità che fissa il tetto. La clausola di riserva unilaterale, non contemplata nel modello contrattuale di riferimento, deve intendersi come non apposta e non impedisce la formazione dell’accordo.

Il Fatto

La struttura sanitaria ricorrente aveva già impugnato la delibera di Giunta regionale che assegnava in via provvisoria, per il 2022, i volumi massimi di prestazioni e i correlati limiti di spesa alle strutture private accreditate per l’assistenza specialistica ambulatoriale. Quel ricorso era stato dichiarato inammissibile con una pronuncia della Sezione dell’aprile 2024, in ragione degli effetti derivanti dalla sottoscrizione della clausola di salvaguardia.

Con il ricorso introduttivo, integrato da due successive impugnazioni, la struttura ha contestato gli ulteriori atti di programmazione e di fissazione dei tetti di spesa indicati in epigrafe, dolendosi del procedimento svolto e del merito delle scelte programmatorie regionali. Si sono costituite la Regione e le aziende sanitarie; in particolare l’ASL Napoli 3 Sud ha depositato i contratti conclusi con la ricorrente per il periodo 2022/2024, recanti all’art. 14 la clausola di accettazione dei limiti di spesa. All’udienza del 16 luglio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione, previo avviso alle parti circa la possibile inammissibilità del ricorso per la sottoscrizione della clausola.

La Motivazione della Corte

Il Collegio affronta la questione preliminare della legittimazione attiva, rilevando che la sottoscrizione della clausola è comprovata dai contratti versati in atti dall’ASL Napoli 3 Sud. Ne deriva l’inammissibilità del ricorso e dei motivi aggiunti, in conformità ai numerosi precedenti del Tribunale adito, ai quali si rinvia integralmente.

La clausola imposta dalla Regione nelle delibere impugnate prevede che la struttura accetti espressamente, completamente ed incondizionatamente il contenuto e gli effetti dei provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa e delle tariffe, e rinunci alle azioni e alle impugnazioni già intraprese o ancora istaurabili. Il Consiglio di Stato, in ipotesi analoghe, ha ricondotto tale schema al modello tipico dell’acquiescenza, posto che l’assenso alla stipulazione costituisce comportamento univocamente indicativo della volontà di accettare gli effetti economici predeterminati dall’amministrazione nell’esercizio del suo potere programmatorio in materia sanitaria. La clausola è dunque meramente ricognitiva dell’effetto preclusivo dell’iniziativa impugnatoria.

Secondo il Collegio non rileva, in senso contrario, l’eventuale clausola di riserva con la quale la struttura precisi di sottoscrivere al solo fine di non incorrere nella sospensione del rapporto di accreditamento. Tale clausola non è contemplata nel modello contrattuale di riferimento e deve intendersi come non apposta, risultando inidonea ad impedire la formazione dell’accordo.

L’adesione volontaria all’accordo suggella l’accettazione della posizione prioritaria dell’obiettivo di contenimento della spesa pubblica, funzionale a garantire continuità all’erogazione delle prestazioni sanitarie. Ciò postula la preclusione, per il soggetto accreditato, di esperire i rimedi processuali il cui intento sostanziale è ribaltare gli atti generali di programmazione economica del settore. Non è ravvisabile alcun contrasto degli artt. 8-bis, 8-quater e 8-quinquies del d.lgs. 502/1992 con i principi unionale e costituzionali invocati, stante la prevalenza degli interessi pubblici sottesi alla disciplina nazionale; non sussistono pertanto i presupposti per il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia né per un giudizio di costituzionalità.

La preclusione si estende anche agli atti di ripartizione del budget tra ASL e tra le strutture accreditate. Il tenore della clausola non autorizza distinzioni fondate sull’autorità che fissa il tetto, e ragioni di coerenza sistematica impongono la medesima intangibilità tanto degli atti regionali a monte quanto dei provvedimenti che ne ripartiscono le risorse. Ricorso e motivi aggiunti sono pertanto dichiarati inammissibili, con compensazione delle spese in ragione della decisione in rito e della novità delle questioni al momento della proposizione.